I OSK 956/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2433/19 w sprawie ze skargi B.G. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 524/17 oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 28 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2433/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.G. na niewykonanie przez Prezydenta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 524/17, (1) wymierzył Prezydentowi Miasta grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych, (2) stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (3) oddalił skargę w pozostałej części, (4) zasądził od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący B.G. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżył w zakresie punktu 1, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 154 § 1 i § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na nietrafnym określeniu wysokości zasądzonej grzywny, gdyż tak niska kwota nie spełnia funkcji dyscyplinującej, która zapewniłaby wykonanie wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że nie sposób zgodzić się z wysokością zasądzonej przez WSA grzywny. Skarżący przypomniał, że grzywna wymierzana na podstawie naruszonego przez WSA przepisu ma charakter represyjny, a jej zadaniem jest dyscyplinowanie organów administracji publicznej, aby wykonywały w zgodny z prawem sposób wyroki sądów administracyjnych. Wskazał, że maksymalna wysokość grzywny możliwej do zasądzenia w niniejszej sprawie wynosi 44.345,80 zł, a wymierzona grzywna wyniosła tylko 2.000 zł, w sytuacji, gdy Prezydent Miasta nie wykonał wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r. Zdaniem skarżącego dochodzi do "erozji Państwa prawa", "skoro można nie wykonywać prawomocnych orzeczeń płacąc symboliczne kwoty grzywny". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę żądając wymierzenia organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 6 art. 154 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł o wymierzenie organowi – Prezydentowi [...] grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r. w sprawie I SAB/Wa 524/17. Wyrokiem tym w punkcie pierwszym zobowiązano wniosku z dnia [...] o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy. W punkcie drugim stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest sporne, że sprawa nie została załatwiona przez organ. Z wyjaśnień organu wynika, że w sprawie wystąpiono o wydanie opinii urbanistycznej dotyczącej przeznaczenia przedmiotowego gruntu, a także do Wojskowego Biura Historycznego o archiwalne zdjęcia lotnicze, obejmujące tę nieruchomość. Podejmując rozstrzygnięcie w kwestii wymierzenia grzywny sąd administracyjny powinien mieć na względzie okoliczności naruszenia prawa przez organ administracyjny, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, fakt, czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem sprawy, organ wykonał wyrok oraz efektywność zastosowania grzywny. Wymierzając grzywnę w organowi Sąd I instancji przeanalizował wszystkie okoliczności w sprawie i uzasadnił swoje stanowisko. Wyrok ten, w zakresie wymierzonej grzywny, w ocenie NSA odpowiada prawu. Trzeba bowiem przypomnieć, że sprawa dotyczy wniosku z dnia [...] maja 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Miarkując grzywnę w tego rodzaju sprawach trzeba mieć na uwadze to, że są to sprawy zawiłe prawnie. Chodzi bowiem o rozpoznanie wniosków sprzed ponad 70 lat, a w konsekwencji spraw, w których nawarstwiły problemy prawne, ale i społeczne, wynikające z tak długiego nierozpoznawania owych wniosków. Jednocześnie okoliczność, że wnioski te są rozpoznawane dopiero po 70 latach nie jest "winą" Prezydenta [...], lecz konsekwencją uwarunkowań historycznych i politycznych. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.