I OSK 1970/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska – spr., Sędziowie NSA Jolanta Rajewska, Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 491/06 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 491/06 uchylił zaskarżoną przez D. S. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wydane w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. decyzją z dnia [...] przyznał D. S. na syna M. S.: zasiłek rodzinny na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. w kwocie [...] zł miesięcznie, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania na okres od 1 września 2005 r. do 31 maja 2006 r. w kwocie [...] zł miesięcznie oraz w kwocie [...] zł od 1 czerwca 2006 r. do 27 czerwca 2006 r., a także przyznał składkę na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania na okres od 1 września 2005 r. do 27 czerwca 2006 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Po czym, w wyniku wznowienia postępowania, wskazany organ decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej przyznania D. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania i odmówił przyznania tego dodatku na syna M. P. S. od dnia 1 września 2005 r. do 27 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym do 31 sierpnia 2005 r. art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej prawo do wypłaty dodatku ulegało zawieszeniu od dnia podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z ustaleń organu wynika, że D. S. podjęła w okresie zasiłkowym 2005/2006 pracę na podstawie umowy o dzieło, którą zalicza się do "innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 2 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. – w wyniku rozpatrzenia odwołania – decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że zgodnie z art. 59b ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba otrzymująca dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych do dnia 31 sierpnia 2005 r. zachowuje do niego prawo, do zakończenia trzyletniego okresu jego pobierania, jeżeli spełnia dotychczasowe warunki określone w art. 11 tej ustawy. Jednakże w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej prawo do wypłaty dodatku ulega zawieszeniu od dnia podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych od dnia 1 września 2005 r. zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza także wykonywanie pracy na podstawie umowy o dzieło. D. S. zaś wykonywała pracę na podstawie umowy o dzieło w okresie od 24 sierpnia do 16 września 2005 r., a także w dniach 3–21 października, 7–25 listopada, 1–23 grudnia 2005 r. nie informując o tym organu, który posiadając te informacje zawiesiłby prawo do wypłaty dodatku od dnia podjęcia pracy zarobkowej. W tej sytuacji organ I instancji, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mógł bez zgody skarżącej zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń. W skardze na powyższą decyzję strona podniosła, że w dniu złożenia przez nią wniosku o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie było możliwe poinformowanie jej, iż nie może zawierać umów o dzieło. Bowiem z treści art. 3 pkt 24c ustawy o świadczeniach rodzinnych wynikało, iż nie uwzględnia się dochodu z pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Skarżąca podniosła, że przed podjęciem pracy zadzwoniła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z zapytaniem, czy może podjąć pracę na umowę o dzieło i uzyskała odpowiedź twierdzącą. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż przed dniem 1 września 2005 r. art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych odsyłał do przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w celu wyjaśnienia pojęcia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa". Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 16 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu "inna praca zarobkowa" oznaczało także wykonywanie pracy na podstawie umowy o dzieło. Zatem również przed 1 września 2005 r. osoba otrzymująca dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania powinna była poinformować organ o podjęciu przez nią pracy na podstawie umowy o dzieło. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaznaczył, że zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, obowiązującego do dnia 31 sierpnia 2005 r., dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania przysługiwał przez okres 3 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 7 roku życia, matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostawało pod jego faktyczną opieką. Ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych został uchylony oraz do ustawy o świadczeniach rodzinnych został dodany art. 59b, zgodnie z którym osoba otrzymująca dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych do dnia 31 sierpnia 2005 r. zachowuje do niego prawo, do zakończenia 3-letniego okresu jego pobierania, jeżeli spełnia dotychczasowe warunki. Zatem po dniu 1 września 2005 r. organy administracji na podstawie przepisu art. 59b ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznawały wymieniony w sprawie dodatek osobom, które nabyły uprawnienie do jego przyznania przed dniem 1 września 2005 r. Przy dokonywaniu oceny, czy danej osobie przysługuje prawo do przedmiotowego dodatku, organy brały pod uwagę warunki określone w uchylonym z dniem 1 września 2005 r. art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na mocy art. 11 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych – wskazał Sąd – w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej prawo do wypłaty przedmiotowego dodatku ulegało zawieszeniu od dnia podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pojęcie "innej pracy zarobkowej" do dnia 1 września 2005 r. było wyjaśnione w art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), a następnie w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), do których przepisów odsyłał art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei od dnia 1 września 2005 r. pojęcie to zostało unormowane przez ustawodawcę w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zarówno przed, jak i po dniu 1 września 2005 r. pod pojęciem "innej pracy zarobkowej" należało rozumieć także wykonywanie pracy na podstawie umowy o dzieło, co wynika z treści obowiązującego obecnie art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również z treści przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, do których wcześniej odsyłał przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji – w ocenie Sądu – niezasadne jest twierdzenie skarżącej, że wykonywanie pracy na podstawie umowy o dzieło nie było zaliczane do "innej pracy zarobkowej". Bowiem w przepisie art. 3 pkt 24 lit. c/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, na który powołuje się skarżąca, ustawodawca jedynie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "uzyskania dochodu". Sąd podkreślił, że D. S. składając wniosek w dniu 27 lipca 2005 r. o przyznanie jej między innymi dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania spełniała warunki do jego otrzymania określone w art. 11 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże skarżąca w czasie otrzymywania przedmiotowego dodatku podjęła pracę na podstawie umowy o dzieło w okresie od 24 sierpnia do 16 września 2005 r., a także w dniach 3–21 października, 7–25 listopada, 1–23 grudnia 2005 r. nie informując o tym organu. Jednakże należy pamiętać – podkreślił Sąd – o warunkach określonych w art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które nadal były stosowane w sprawach dotyczących przyznania przedmiotowego dodatku po 1 września 2005 r. W przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę otrzymującą dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych jego wypłata, na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ulegała jedynie zawieszeniu. Tymczasem organy obu instancji, po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania D. S. przedmiotowego dodatku, odmówiły jego przyznania nie wyjaśniając, dlaczego wcześniej przyznane uprawnienie zostało skarżącej odebrane, a nie jedynie zawieszone z powodu wykonywania przez nią pracy na podstawie umowy o dzieło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 4 w zw. z art. 59b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992; zmiany Dz. U. Nr 104, poz. 711) poprzez błędną jego wykładnię, tj. na przesłance wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, – naruszenie prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że decyzję objętą wymienionym wyrokiem wydano z naruszeniem art. 11 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, zmiany: Dz. U. Nr 104, poz. 711). Zgodnie z tym przepisem organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Na mocy art. 11 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej prawo do wypłaty dodatku ulega zawieszeniu od dnia podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W myśl przepisu art. 11 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przywrócenie prawa do wypłaty dodatku może nastąpić w razie utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w ust. 4, jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie prawa do dodatku nie później niż w terminie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pani D. S. świadomie wprowadziła w błąd organ przyznający świadczenie rodzinne. Składając w dniu 27 lipca 2005 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego złożyła oświadczenie, że "nie jest zatrudniona, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej". Jednakże w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem decyzji przez organ I instancji podjęła zatrudnienie na podstawie umowy o dzieło (24 sierpnia –16 września 2005 r.). Kolejne umowy zawierała na okres 3–21 października, 7–25 listopada, 1–23 grudnia 2005 r., pobierając jednocześnie dodatek. Nie zawiadomiła organu o podjęciu zatrudnienia – nie złożyła wniosku o zawieszenie wypłaty dodatku, ani też nie złożyła wniosku o przywrócenie prawa do dodatku nie później niż w terminie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pani D. S. nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Zdaniem strony przeciwnej – zarzut Sądu I instancji, wydania decyzji przez organy z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadny na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, co prowadzi do wniosku, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II SA/OI 491/06 został wydany z naruszeniem tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Dokonana bowiem przez Sąd I instancji wykładnia art. 11 ust. 4 w zw. z art. 59b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest prawidłowa. Z uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, iż D. S. posiadała uprawnienia, stosownie do art. 59b ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, do otrzymania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Niekwestionowane jest to również w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji, w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, prawo do wypłaty dodatku podlega zawieszeniu od dnia podjęcia pracy, o czym stanowi art. 22 ust. 4 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taka też była podstawa faktyczna kwestionowanej decyzji. D. S. w okresie pobierania dodatku podjęła bowiem pracę zarobkową. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że organ stosując powołany przepis powinien zawiesić wypłatę dodatku, a nie odmówić przyznania tego dodatku. Przepis ten nie odnosi się bowiem do uprawnień do przedmiotowego dodatku, ale do jego wypłaty. Poprzez podjęcie pracy zarobkowej osoba uprawniona nie traci prawa do dodatku, ale jedynie ulega zawieszeniu jego wypłata. Tak więc na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, D. S. nie mogła zostać pozbawiona prawa do dodatku. Powoływanie się w skardze kasacyjnej na przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w tym przypadku nie może mieć znaczenia. Przepis ten bowiem stanowi podstawę procesową do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji. Jednakże może to nastąpić w ściśle określonych sytuacjach. Wskazać zaś należy, iż organy nie powoływały się na przesłanki z tego przepisu, ale właśnie na przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o świadczeniach. Powołały się na art. 32 ust. 2, który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym stwierdzić należy, iż nietrafny jest zarzut błędnej wykładni art. 11 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a co za tym idzie, chybiony jest również zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli bowiem Sąd I instancji uznał, że organy naruszyły powołany wyżej przepis prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, zobligowany był do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.