II SA/Bk 706/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2021r. po rozpatrzeniu wszczętego z urzędu (w dniu [...] kwietnia 2021r) postępowania w sprawie ustalenia należnej od P. M. opłaty za pobyt syna R. M. w Domu Pomocy Społecznej w C. oraz sprawy z wniosku P. M. z [...] marca 2021r. (ponowionego pismami z [...] kwietnia 2021r, [...] kwietnia 2021r., [...] kwietnia 2021r i [...] maja 2021r) o zwolnienie z tej opłaty w całości, orzekł o: 1. ustaleniu P. M. opłaty za pobyt syna R. M. w DPS w C. od dnia [...].04.2021r. w wysokości 1379,74 złotych miesięcznie; 2. odmowie całkowitego zwolnienia P. M. z opłaty ustalonej w punkcie 1 decyzji; 3. zwolnieniu częściowym P. M. z opłaty ustalonej w punkcie 1 decyzji poprzez jej ustalenie za okres od 1.04.2021r. do 31.03.2022r. w wysokości 700 złotych miesięczne. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 61 ust. 2d, 60 ust. 1, 61 ust. 1-3 i art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020r., poz. 1876 ze zm.). Z akt administracyjnych wynika, że decyzyjne obciążenie P. M. opłatami za pobyt syna w DPS, które nastąpiło w 2021r. było pierwszym skonkretyzowanym decyzją obciążeniem skarżącego opłatami za pobyt syna R. w DPS w C., w którym syn skarżącego przebywa od 1 grudnia 2006r. W latach 2006-2020 organ I instancji rokrocznie aktualizował informacje o sytuacji materialnej i osobistej P. M. po czym nie podejmował działań zmierzających do obciążenia zobowiązanego opłatami za pobyt syna w DPS. W sporządzanych rokrocznie adnotacjach urzędowych stwierdzał, że odstępuje od działań zmierzających do obciążania P. M. opłatą za pobyt syna w DPS z uwagi na sytuację dochodową i zdrowotną zobowiązanego. W ostatniej adnotacji urzędowej sporządzonej [...] sierpnia 2019r. organ powtórzył, że odstępuje od działań zmierzających do obciążania P. M. opłatą za pobyt syna w DPS z uwagi na sytuację dochodową i zdrowotną zobowiązanego do marca 2021r. W dniu [...] marca 2021r. skarżący P. M. ponowił prośbę (powtarzaną w poprzednich latach) o dalsze całkowite zwolnienie od opłat za pobyt syna w DPS, motywując go zwiększonymi kosztami utrzymania własnego, kosztami zabiegów, rehabilitacji, gorszym stanem zdrowia fizycznego i psychicznego i gorszą perspektywą życiową. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżącego, będącego ojcem umieszczonego w DPS R. M. obciąża obowiązek poniesienia opłaty za pobyt syna w DPS w wysokości nadwyżki dochodu ponad 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. ponad 2103,00 złote. Skarżący utrzymuje się z emerytury wynoszącej 3482,74 złotych a zatem nadwyżkę ponad 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej stanowi suma 1379,74 złote. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w C. wynosi 4364,00 złote. Częściowo tj. w kwocie 1915,14 złotych jest pokrywany dochodem własnym mieszkańca (R. M.). Skarżący jest jedyną osobą bliską mieszkańca zobowiązaną z mocy ustawy o pomocy społecznej do ponoszenia kosztów jego pobytu w DPS w C. Skarżący nie wyraził zgody na umowne uregulowanie kwestii ponoszenia opłaty (w przedstawionej do podpisania umowie organ zaproponował obciążenie w kwocie 1379,74 złotych). Oceniając wniosek skarżącego o zwolnienie z opłaty organ stwierdził, że zwolnienie to ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od wykazania szczególnych okoliczności opartych na sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. Następnie organ I instancji na dwóch stronach uzasadnienia zamieścił rozważania dotyczące oceny konkretnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej skarżącego w kontekście możliwości poniesienia kosztów pobytu syna w DPS. Podkreślił, że skarżący ma stale źródło dochodu, nie ma na utrzymaniu innych osób, regularnie opłaca stałe rachunki mieszkaniowe. Z uwagi na trudną sytuację zdrowotną własną (pozostawanie pod opieką kardiologa, gastrologa, internisty i konieczność rehabilitacji) i wskazaną w piśmie z [...] maja 2021r. kwotę wydatków na zakup leków i rehabilitację jako 460 złotych miesięczne, istnieje uzasadnienie dla częściowego zwolnienia skarżącego z opłaty tj. do obciążenia opłatą w wysokości 700 złotych miesięcznie. Organ podkreślił, że kwota opłaty w wysokości 700 złotych miesięcznie stanowi niespełna 51% nadwyżki ponad 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W odwołaniu od tej decyzji P. M. wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej wskazanych w podstawie prawnej decyzji oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 6, 7 i 8. Uzasadniając odwołanie podkreślił, że od 2006r. z uwagi na swoją sytuację życiową i materialną nie był obciążany obowiązkiem ponoszenia opłaty za pobyt syna w DPS. Obecne obciążenie jest ciosem i nie jest zrozumiałe. Podkreślił, że ma 72 lata a jego stan zdrowia fizycznego i psychicznego uległ lawinowemu pogorszeniu. Wskazał, że po śmierci żony w 1995r. samotnie wychowywał syna i zadbał o ukończenie przez niego szkoły średniej i zdanie matury. Objawy choroby psychicznej syna się nasilały i mimo leczenia z uwagi na narastające zagrożenie syna dla otoczenia zmuszony został wystąpić do sądu rodzinnego o umieszczenie go w zakładzie opiekuńczo – leczniczym, z którego syn został przeniesiony do DPS w C.. Wyraził pogląd, że z uwagi na genezę umieszczenia syna w DPS, generalnie nie powinien być obciążany obowiązkiem ponoszenia opłaty za pobyt w DPS. Wymienił zwiększone w ostatnim czasie wydatki własne związane z zakupem leków, prywatnymi zabiegani rehabilitacyjnymi, zakupem okularów i urządzeń wspomagających słuch. Stwierdził, że rosnące, zmienne wydatki związane z utrzymaniem w zdrowiu wynoszą 1100 złotych miesięcznie. Decyzję o obciążeniu opłatami za pobyt syna w DPS po kilkunastu latach zwalniania go z tego obowiązku, odbiera jako krzywdzącą i sprzeczną z zasadami współżycia społecznego. Decyzją z dnia [...] lipca 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu opisanego wyżej odwołania orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w zakresie punktu 1 orzekającego o ustaleniu odpłatności za pobyt syna R. M. w DPS od 1 kwietnia 2021r. w wysokości 1379.74 złotych (pkt 1 decyzji odwoławczej) oraz o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania organu I instancji w zakresie pkt 2 i 3 sentencji zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt syna a zwolnienia częściowego z opłaty poprzez jej ustalenie w wysokości 700 złotych na okres od 1 kwietnia 2021r do 31 marca 2022r. (pkt 2 decyzji odwoławczej). W uzasadnieniu decyzji odwoławczej SKO podało, że posiadany dochód skarżącego wynoszący 3482,74 złote przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 1379, 74 złote. Powyższe rodzi konieczność ustalenia opłaty P. M. za pobyt syna w DPS w wysokości stwierdzonej nadwyżki jego dochodu ponad wolne od obciążenia 300% kryterium dochodowego. SKO podkreśliło, że opłata wnoszona przez mieszkańca DPS w kwocie 1915,14 złotych nie pokrywa w całości średniego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS w C. wynoszącego 4364,00 złote. Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o pomocy społecznej wskazanych w podstawie materialnoprawnej decyzji odnoszących się do zasad ustalania wysokości partycypacji osób bliskich mieszkańca DPS w kosztach pobytu w placówce i podkreśliło, że jedynym czynnikiem kształtującym wysokość opłaty osób należących do ustawowego kręgu osób bliskich zobowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do DPS, jest sytuacja dochodowa tych osób. W kwestii natomiast zwolnienia od opłaty Kolegium stwierdziło, że rozstrzygniecie organu I instancji jest przedwczesne albowiem zwolnienie o dopłaty musi się odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony tj. może nastąpić dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej. W ocenie Kolegium sytuacji nie zmienia fakt, że ustawą nowelizującą ustawę o pomocy społecznej z 19 lipca 2019r. dokonano zmiany brzmienia art. 64 ustawy o pomocy społecznej wprowadzając możliwość zwolnienia z opłaty również osób zobowiązanych do jej wnoszenia a nie tylko wnoszących opłatę albowiem zwolnienie dotyczyć może wyłącznie skonkretyzowanego obowiązku pieniężnego. Z tych przyczyn SKO orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w zakresie punktu 1 i 2 odnoszących się do zwolnienia od opłaty i umorzyło postępowanie administracyjne organu I instancji w tym zakresie. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na ostateczna decyzję SKO w B. P. M. zaskarżonej decyzji zarzucił: 1.naruszenie przepisu art. 139 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, co skutkuje tym, że decyzja zaskarżona jest dotknięta wadą nieważności; 2.naruszenie art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienie stanu zdrowia skarżącego w postaci stwierdzenia u niego nowotworu złośliwego oskrzeli i płuc, przy czym skarżący podniósł, że ten fakt stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 5 K.p.a.; 3.naruszenie art. 6, 7, 8 K.p.a. w zbiegu z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez działanie niezgodne z przepisami prawa i wadliwe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w całości; 4.naruszenie art. 61 ust. 2d, 60 ust. 1, 61 ust. 1-3 i 64 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy umieszczenie R. M. w DPS było następstwem wykonania postanowienia sądu rodzinnego oraz późniejszej decyzji Starosty B. z 2006r, w której nie określono obowiązku ponoszenia opłaty przez skarżącego; 5.naruszenie art. 138 par. 1 pkt 2 K.p.a. poprzez częściowe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy w całości ona powinna być uchylona a postępowanie administracyjne w całości powinno być umorzone. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie w całości postępowania administracyjnego. Do skargi skarżący dołączył karty informacyjne leczenia szpitalnego w okresach od 21 czerwca 2021r. do 26 czerwca 2021r., od 15 lipca 2021r. do 19 lipca 2021r, od 23 lipca 2021r. do 10 sierpnia 2021r. oraz w okresie od 18 sierpnia 2021r. do 25 sierpnia 2021r.z rozpoznaniem nowotworu złośliwego oskrzela i płuca z licznymi wtórnymi nowotworami a także zaświadczenie Hospicjum "D." w B. z [...] sierpnia 2021r. stwierdzające przebywanie skarżącego w Hospicjum od [...] sierpnia 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji naruszyło zakaz pogarszania w postępowaniu odwoławczym sytuacji strony odwołującej się zwanego zakazem reformationis in peius. Naruszenie to wiąże się z odstąpieniem przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania kwestii zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt syna w DPS, o której to kwestii orzekł organ I instancji, a która to kwestia była objęta odwołaniem oraz umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w zakresie orzekania o zwolnieniu skarżącego z opłat. Takie rozstrzygnięcie generuje z jednej strony konieczność ponownego składania przez zobowiązanego wniosku o zwolnienie z opłat dla uruchomienia w tym zakresie postępowania (pogarsza sytuację procesową strony), z drugiej zaś strony dopuszcza egzekwowanie obowiązku ponoszenia przez skarżącego opłat za pobyt syna w DPS w kwocie pełnej nadwyżki jego dochodu ponad 300% kryterium dochodowego bez ostatecznego rozpatrzenia złożonego wcześniej wniosku o zwolnienie z opłat i w sytuacji, gdy na mocy decyzji organu pierwszej instancji strona nabyła uprawnienie do ponoszenia opłaty w kwocie mniejszej, uwzględniającej częściowe zwolnienie (pogarsza sytuację materialnoprawną strony). Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Wyraża się przyjęciem w art. 139 K.p.a., że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istota zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić ani uchylić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony" a w konsekwencji orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygniecie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację prawną ukształtowaną decyzją organu I instancji. Odstępując od zakazu reformationis in peius (oczywiście wyłącznie z przyczyn podanych w przepisie art. 139 K.p.a.) organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji winien wykazać wystąpienie w sprawie podstaw do zastosowania wyjątków uzasadniających odstąpienie od zakazu. W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium odstępując od merytorycznego rozpatrzenia kwestii zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt syna w DPS, nie wzięło pod uwagę faktu, że taki sposób procedowania zmieni na niekorzyść sytuację procesową i materialnoprawną skarżącego. Proceduralny wpływ umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w sprawie zwolnienia skarżącego z opłat za pobyt syna w DPS jest oczywisty albowiem generalne umorzenie postępowania wszczętego konkretnym wnioskiem strony "unicestwia" byt tego postępowania i powoduje konieczność złożenia przez stronę po raz kolejny wniosku o zwolnienie z opłat po to, by postępowanie "uruchomić" na nowo, co w sytuacji życiowej skarżącego, ujawnionej w skardze a związanej z umieszczeniem w Hospicjum z uwagi na wielonarządowy nowotwór złośliwy, może być bardzo trudne. Materialnoprawny wpływ umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie zwolnienia skarżącego z opłat za pobyt syna w DPS jest także oczywisty. Na mocy decyzji organu pierwszej instancji skarżący uzyskał częściowe zwolnienie z opłat za pobyt syna w DPS skutkujące obciążeniem go w kwocie 700 złotych miesięczne. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie decyzji o zwolnieniu skutkuje ostatecznym obciążeniem skarżącego opłatami w wysokości pełnej nadwyżki ponad 300 % kryterium dochodowego tj. w kwocie 1379,74 złotych miesięcznie a ostateczny charakter utrzymanego w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w punkcie 1- szym, czyni ów obowiązek egzekwowalnym. Sąd przypomina, że zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne a istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. W niniejszej sprawie granice rozpoznania sprawy przez organ I instancji objęły dwie kwestie. Decyzja organu I instancji zakończyła zarówno wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty P. M. za pobyt syna R. w DPS, jak i wszczęte z wniosku P. M. postępowanie w sprawie zwolnienia go z opłat za pobyt w syna w DPS. Rozdzielenie obydwu zakresów postępowania na etapie rozpatrywania odwołania bez jednoczesnego wykazania, że jest bezwzględnie konieczne, gdyż rozpatrzenie kwestii zwolnienia od opłat za pobyt syna w DPS zanim decyzja o ustaleniu wysokości tych opłat stanie się ostateczna, czyniłoby decyzję nieważną, nastąpiło z naruszeniem zakazu reformationis in peius. Ponownie rozpatrując odwołanie Kolegium winno zatem rozważyć czy ukształtowana przez lata praktyka organów pierwszej instancji proceduralnego łączenia kwestii ustalania od osoby zobowiązanej wysokości opłat za pobyt osoby bliskiej w DPS z oceną wniosków o zwolnienie z tych opłat stanowi rażące naruszenie przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej a w konsekwencji pozwala na odstąpienie od zakazu reformationis in peius. Sąd przypomina, że odstąpienie od zakazu wymaga wykazania zaistnienia wymienionych w art. 139 K.p.a. przyczyn odstąpienia i ich opisania w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Rozpatrując ponownie odwołanie Kolegium oczywiście winno uaktualnić dane o sytuacji życiowej skarżącego. Mając na uwadze powyższe sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).