II GSK 549/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska (spr.) NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1573/07 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. 1. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 2. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 11 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1573/07, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2007 r., nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez "A." spółkę z o.o. w W. odwołania od decyzji Prezydenta m.st. W. z [...] kwietnia 2007 r. oraz postanowienie tego samego organu z [...] września 2007 r. nr [...], którym odmówiono spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wspomnianej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezydent m.st. W. decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] nałożył na "A." spółkę z o.o. w W. karę pieniężną w wysokości 114 950,00 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi od [...] grudnia 2006 r. do [...] marca 2007 r. Wymieniona decyzja została doręczona skarżącej [...] maja 2007 r., natomiast jej pełnomocnikowi [...] maja 2007 r. Pełnomocnik skarżącej złożył odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. W. z [...] kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lipca 2007 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącej [...] maja 2007 r. a zatem termin do wniesienia odwołania upływał [...] maja 2007 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., doszło do uchybienia czternastodniowemu terminowi do wniesienia odwołania, gdyż zostało ono nadane listem poleconym [...] maja 2007 r. (data stempla pocztowego na kopercie). Po doręczeniu pełnomocnikowi skarżącej postanowienia z [...] lipca 2007 r., a przed wniesieniem na nie skargi, został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. W. z [...] kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] września 2007 r. odmówiło przywrócenia terminu. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że co prawda decyzja organu pierwszej instancji została doręczona spółce, a jej pełnomocnikowi jedynie "do wiadomości", jednakże nie mogło to mieć wpływu na uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu. Organ podkreślił, że pełnomocnik spółki jest profesjonalistą co zakłada większą niż przeciętna znajomość przepisów postępowania administracyjnego. Pełnomocnik nie może zatem twierdzić, że skoro w decyzji organu pierwszej instancji wskazano więcej niż jedną stronę, której doręczono decyzję, to może wybrać termin do wniesienia odwołania. Zdaniem Kolegium, wnioskodawca nie uprawdopodobnił więc, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło bez jego winy. Na powyższe postanowienie "A." spółka z o.o. wniosła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), połączył sprawy wszczęte wymienionymi skargami, celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji skargi zasługiwały na uwzględnienie, gdyż doręczenie decyzji organu pierwszej instancji ustanowionemu przez skarżącą pełnomocnikowi jedynie "do wiadomości", stanowiło naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, w wypadku gdy strona ustanowi pełnomocnika, pisma doręcza się bezpośrednio pełnomocnikowi. Powołany przepis należy przy tym interpretować ściśle, ponieważ jest to wyjątek od zasady doręczania pism stronie osobiście lub osobie upoważnionej do odbioru w przypadku osób prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że posłużenie się przez stronę profesjonalnym pełnomocnikiem nie sanuje wadliwości dokonanego przez organ pierwszej instancji doręczenia. Organ nie może przerzucać na stronę negatywnych skutków swojego niezgodnego z procedurą administracyjną działania. Sąd pierwszej instancji uznał, że doręczenie pisma samej stronie, gdy ustanowiła ona pełnomocnika nie jest skuteczne i nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Termin ten w wypadku decyzji z [...] kwietnia 2007 r. nie rozpoczął biegu, a zatem wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia było przedwczesne. Sąd zalecił, by organ rozpoznając ponownie sprawę, doręczył decyzję pełnomocnikowi skarżącej, stosownie do art. 40 § 2 k.p.a. Dopiero z chwilą prawidłowego doręczenia decyzji otworzy się termin do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, stwierdzone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, należało także uchylić postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. W. z [...] kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie można było rozstrzygać wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skoro termin ten jeszcze nie rozpoczął biegu. W związku z tym postanowienie z [...] września 2007 r., jako wydane przedwcześnie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skargą kasacyjną zaskarżyło powyższy wyrok w całości oraz wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie można zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, ponieważ decyzja Prezydenta m.st. W. została doręczona zarówno skarżącej, jak i jej pełnomocnikowi. Zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., postawiony zaskarżonym postanowieniom, wobec doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej, zdaniem organu jest niesłuszny. Strona wnosząca skargę kasacyjną powołała się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2004 r., sygn. akt V SA/WA 2091/04 (LEX 164695), że w wypadku gdy pismo zostało doręczone zarówno stronie, jak i jej przedstawicielowi lub pełnomocnikowi, to pismem prawidłowo doręczonym, będzie pismo doręczone przedstawicielowi lub pełnomocnikowi i w konsekwencji to doręczenie będzie wywoływać skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób opisowy, nie wskazując wprost przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, któremu uchybił Sąd. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji niesłusznie uwzględnił skargę, gdyż zaskarżone postanowienia nie naruszają przepisów postępowania – art. 40 § 2 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na uwadze okoliczności konkretnej sprawy, mimo nie w pełni doskonałego zredagowania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że może być ona rozpoznana. Przystępując do oceny zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że jest on zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienia stanął na stanowisku, że doręczenie decyzji Prezydenta m.st. W. z [...] kwietnia 2007 r. pełnomocnikowi skarżącej "do wiadomości" nie wywołało skutków prawnych, a w szczególności nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczonego stanowiska nie można uznać za słuszne. Przede wszystkim stwierdzić należy, że WSA wyciągnął zbyt daleko idące wnioski z adnotacji zawartej w decyzji z [...] kwietnia 2007 r., z której wynika, że decyzję otrzymuje skarżąca, a jej pełnomocnik "do wiadomości". Ze wspomnianej adnotacji nie można jednak wywodzić, że doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga, że kodeksowi postępowania administracyjnego nie jest znana instytucja doręczenia "do wiadomości". Stosowanie przez organy administracji takiego określenia ("do wiadomości") w tzw. rozdzielniku decyzji ma na celu jedynie odróżnienie adresata decyzji od uczestników postępowania na prawach strony, do których decyzja nie jest kierowana, a otrzymują ją do wiadomości, by mogli skorzystać z przysługujących im uprawnień procesowych. W rozpoznawanej sprawie strona ustanowiła pełnomocnika w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. organy administracyjne prowadzące postępowanie mają obowiązek doręczania wszystkich pism procesowych, w tym decyzji i postanowień, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Z ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji niewątpliwie wynika, że wspomniana decyzja została doręczona zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi, z tym, że nastąpiło to w różnych datach. Pełnomocnikowi skarżącej decyzję doręczono [...] maja 2007 r., zaś skarżącej [...] maja 2007 r. Doręczenie decyzji pełnomocnikowi było prawidłowe – pełnomocnik skarżącej potwierdził doręczenie własnoręcznym podpisem. W sytuacji, gdy pismo obok doręczenia go pełnomocnikowi, doręczono stronie, która ustanowiła pełnomocnika, doręczenie to ma charakter wyłącznie informacyjny. Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast skutki prawne związane z jego doręczeniem rozpoczynają się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, że WSA uchylając zaskarżone postanowienia wadliwie uznał, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., co stanowiło uchybienie przepisom postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji dokonana oceny zgodności z prawem zaskarżonych postanowień, mając na uwadze, że doręczenie decyzji Prezydenta m.st. W. z [...] kwietnia 2007 r. pełnomocnikowi skarżącej było skuteczne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.