I SA/Wa 1929/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 maja 2022 r. nr DO3.7611.42.2019.OC w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem Ministra Rozwoju i Technologii z 17 maja 2022 r., znak sprawy DO3.7611.42.2019.OC, na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. D.U. 2021, poz. 735 ze zm.), dalej "kpa" stwierdzono niedopuszczalność wniosku B. L., dalej "Skarżąca", z 29 listopada 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem Ministerstwa Rozwoju i Technologii z 15 listopada 2021 r. nr DO3.7611.42.2019.AB. Organ ustalił, że R. F. wnioskiem z 10 maja 2010 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 6 stycznia 1972 r. nr MT-Odw/239/71 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 16 września 1971 r. nr GKM.VII.632/224/71 orzekającej o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ulicy [...], ozn. Hip. [...]. Pismem z 15 listopada 2021 r. Ministerstwo Rozwoju i Technologii poinformowało strony postępowania, w tym Skarżącą, o umorzeniu postępowania administracyjnego z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. z uwagi na upływ 30 lat od dnia doręczenia decyzji (ogłoszenia) i niezakończenia tego postępowania do 15 września 2021 r. 30 listopada 2021 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ oceniając pod względem prawnym możliwość rozpoznania tego wniosku uznał, że pismo informujące o umorzeniu postępowania administracyjnego nie jest decyzją administracyjną ale czynnością materialno-techniczną i nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Pismo to nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 kpa. Nie zawiera rozstrzygnięcia gdyż w tym przypadku umorzenie postępowania nastąpiło z mocy samego prawa. Powołany w piśmie przez organ art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2021, poz. 1491), dalej "ustawa zmieniająca", nie stanowi i nie może stanowić podstawy prawej do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa. Przepis art. 104 kpa o załatwianiu spraw w formie decyzji nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji. Konieczna jest odrębna podstawa prawna najczęściej zawarta w przepisach prawa materialnego. Takiego przepisu w ustawie zmieniającej brak. Brak jest zatem podstawy prawnej do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego z mocy prawa, również na podstawie art. 105 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 78 Konstytucji R.P. oraz art. 7, 7a, 77 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędne uznanie że w sprawie nie obowiązują przepisy art. 1 pkt 1 i 2 kpa, art 104 i 107 § 1 kpa. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 ppsa.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 ppsa., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepisy te określają zatem właściwość rzeczową sądu administracyjnego. Z kolei art. 1 kpa określa przedmiot unormowań tego aktu normatywnego. Czy to organ czy to sąd mają zatem w świetle przedmiotu ich działania ustalenie czy dany akt podlega ich właściwości. Zdaniem Sądu pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 17 maja 2022 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach, a zatem wniesiony przez Skarżącą wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie mógł być rozpoznany merytorycznie przez Ministra Rozwoju i Technologii. Wskazane pismo organu nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2, które podlegałoby rozpoznaniu przez ten organ. Decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały – o czym stanowi art. 107 § 1 kpa. Takich cech i tym samym określenia praw czy obowiązków nie zawiera pismo z 15 listopada 2021 r. bowiem nie zostało wydane przez Ministra Rozwoju i Technologii. Zostało bowiem podpisane przez naczelnika wydziału, który nie miał upoważnienia Ministra do wydawania decyzji w imieniu Ministra. Nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach czy obowiązkach podmiotu ani też pouczenia. Nie spełnia zatem wymogów o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wbrew wywodom organu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej kpa w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, bez względu na podstawę (przyczynę) umorzenia musi nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Jest to formalna droga "zamknięcia" postępowania administracyjnego. Zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym i nie zamyka postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Informacyjny charakter pisma wynika z formy zwrócenia się do stron: "Szanowni Państwo, informuję, że postępowanie [...] uległo umorzeniu z mocy prawa...", i wskazanie w podstawie prawnej: "art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, 1491) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Naczelnik Wydziału Gruntów [...] I. H. Całość wskazuje na informacyjny charakter pisma, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. Tym samym pismo to nie mogło podlegać merytorycznemu rozpoznaniu przez organ, to z kolei prawidłowo skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności wniosku. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 kpa. Nie wyklucza to jednak możliwości skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego ponieważ zgodnie z art. 3 § 2 ppsa sądy sprawują kontrolę nad postanowieniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym. Co do kwestii podnoszonych w postanowieniu o braku podstaw do wydawania decyzji w spawie umorzenia z mocy przepisów ustawy zmieniającej, zdaniem Sądu przepisy kpa nie rozróżniają aktów dla których konieczne jest wydanie decyzji a dla których nie jest zastrzeżona taka forma. Forma decyzji o umorzeniu postępowania jest bowiem wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji. Zawsze w sytuacji gdy dochodzi do takiego rozstrzygnięcia konieczne jest wydanie rozstrzygnięcia. Na gruncie tej sprawy nie wystarczające jest poinformowanie strony w formie pisma o skutku umorzenia. Konieczne jest bowiem potwierdzenie tego faktu odpowiednim aktem. Tego wymagają zasady państwa prawa. Niezasadne są zatem wywody organu o braku podstaw do wydania aktu o umorzeniu postępowania. Wobec niewydania aktu strona może wystąpić ze skargą na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie sądowoadminsitracyjnym ugruntowany jest już na gruncie art. 2 ust. 2 pogląd o niedopuszczalności sądowoadminsitacyjnej kontroli pisma o umorzeniu postępowania jednakże w ocenie Sądu dotyczy to sytuacji w której strona wniosła skargę na pismo a nie sytuacji w której Minister sam stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie organu jako mieszące się w katalogi spraw o jakich mowa w art. 1 i 3§ 2 pkt 2 ppsa podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd nie podziela wywodów organu w których Skarżąca zarzuca nie rozpoznanie przedmiotu sprawy i nie uwzględnił słusznego interesu strony (naruszenia art. 7, 7b, 7a kpa). Rozstrzygnięcie organu, choć z częściowo chybioną argumentacją co do braku podstaw do wydania aktu, jest ostatecznie prawidłowe. Wynika to z faktu, że organ nie mógł rozpoznać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od pisma a nie od decyzji czy postanowienia, o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Nie trafny jest w tym kontekście zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji R.P. Norma ta stanowi o zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Skoro przedmiotem kontroli nie mogło być pismo to nie mogło dojść do naruszenia tej zasady. Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.