II OSK 820/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Barbara Adamiak ( spr.) Jerzy Krupiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 519/06 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu planu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. UZASADNIENIE Rada Gminy Ś. uchwałą nr [...] odrzuciła protest wniesiony przez K. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu R., gmina Ś. oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż. obejmujący działkę nr [...], gmina Ś. W uzasadnieniu wskazała, że teren działki nr [...] jest położony w północnej części obrębu R, granicząc z miastem W. Zgodnie z obowiązującym podczas prac projektowych art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. c/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku, kiedy obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przylega bezpośrednio do granicy gminy sąsiedniej należy projekt planu uzgodnić z odpowiednim organem tej gminy. Na etapie składania wniosków Prezydent W. pismem z dnia 5 listopada 2001 r. wniósł o uwzględnienie w opracowywanym projekcie planu zharmonizowania zagospodarowania terenu, zwłaszcza ewentualnej projektowanej zabudowy, z funkcjami i kompozycją terenów w kierunku W. i L. Szczególnie dotyczy to prośby o zachowanie i kontynuację niezabudowanego klina napowietrzającego, położonego we W. na zachód od ul. B. oraz utrzymanie zwartego charakteru zabudowy wsi. Wniosek ten, po zapoznaniu się z opracowywanymi projektami miejscowych planów położonych w osiedlach W. i O. w W., został uwzględniony przez organ gminy Ś. przez zachowanie m.in. w obrębie działki nr [...] funkcji rolnej. Tak opracowany projekt planu został uzgodniony przez Prezydenta W. oraz uzyskał stosowne zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgody te nie obejmują działki nr [...]. Ponadto wskazano, iż po rozpatrzeniu zgłoszonych protestów i zarzutów oraz dodatkowym przeanalizowaniu sprawy, zapis dotyczący działki nr [...] w projekcie planu uzyskał następujące brzmienie: Przeznaczenie podstawowe – grunty rolne. Dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej – za zgodą właściciela terenu oraz po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządców i operatorów istniejących sieci elektroenergetycznych i gazowych. Jak wskazuje organ gminy, zapis ustaleń projektu planu umożliwiający prowadzenie infrastruktury technicznej, zarówno ziemnej jak i napowietrznej przez tereny użytków rolnych, stanowi ogólną zasadę dotyczącą terenów przeznaczonych na cele rolne. Wyłączenie z niej działki nr [...] nie jest niczym nieuzasadnione, tym bardziej że możliwość realizacji takiej infrastruktury na konkretnej działce jest uwarunkowana zgodą właściciela terenu na inwestycję. Zapis ten nie dotyczy wyłącznie infrastruktury o charakterze publicznym, ale również indywidualnych przyłączy, które mogą być realizowane przez samych właścicieli gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 19/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy Ś. z [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu planu, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że o tym czy konkretnemu podmiotowi przysługuje prawo składania protestu, czy zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, decyduje ustawodawca stanowiąc jednocześnie, że protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (art. 23 ust. 1), podczas gdy prawo do złożenia zarzutu przysługiwało jedynie temu (art. 24 ust. 1), którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Skoro bezspornie skarżącej przysługiwało i przysługuje prawo własności działki objętej ustaleniami uchwalonego planu, niewątpliwie przysługiwało jej prawo wniesienia zarzutu do projektu planu i w takim kontekście Sąd dokonał oceny skarżonej uchwały. Również i Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając poprzednie, zapadłe w sprawie orzeczenie, przesądził, że skarżącej, legitymującej się prawem własności do gruntu przysługuje prawo do wniesienia zarzutu. Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne winno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut – tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Natomiast uzasadnienie prawne z kolei powinno przedstawiać związek konkretnej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które stanowiły podstawę działań Gminy z uwzględnieniem sytuacji strony i wytłumaczenie na tle tych norm dlaczego postanowiono uwzględnić lub nie uwzględnić danego zarzutu. Oceniając zatem trafność uchwały pod kątem wskazanych okoliczności należy uznać, że zawiera ona elementy, do których zobowiązuje ustawa, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego samo błędne podanie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia nie rodzi konieczności eliminowania aktu z obrotu prawnego, jeśli nie miało wpływu na jego trafność. Zdaniem Sądu, taka właśnie okoliczność zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Sąd wywodził, że przedmiotem kontroli jest zachowanie formy i procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu. Rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu planu może je wszystkie odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd administracyjny nie może wchodzić w głąb uzasadnienia przedstawionego w uchwale o odrzuceniu zarzutów i rozważać samą zasadność ich odrzucenia. Musiałby wtedy poddać analizie sam tekst wyłożonego projektu planu. W takiej sytuacji Sąd musiałby wejść w obręb merytorycznych zagadnień planistycznych i objąć swoim badaniem zawartość stosunku prawnego łączącego autora zarzutu z organem planistycznym. Jednakże granice wskazanego kryterium legalności sprawiają, iż sąd nie może wkraczać w ocenę celowości czy też słuszności działania administracji i w zasadzie nie może wydawać rozstrzygnięć merytorycznych. W świetle dotychczasowych uwag Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie narusza powszechnie obowiązujących norm prawa. Skarżąca w rozpoznawanej sprawie żądała zmiany przeznaczenia, stanowiącej jej własność działki nr [...], położonej w R., z dotychczasowego – grunty rolne, na grunty z możliwością zabudowy. Strona dąży do tego, aby jej działka zmieniła charakter, podobnie jak zmieniły dotychczasowy charakter i zostały odrolnione (między innymi) działki od 1 do 17. Do zarzutów, co – zdaniem Sadu – nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, w pełni ustosunkowała się Rada Gminy Ś. w zaskarżonej uchwale. W sprawie spełnione zostały wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutów nastąpiło w formie uchwały, która zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne adekwatne do zgłoszonych zarzutów. W uzasadnieniu skarżonej uchwały szczegółowo ustosunkowano się do tychże zarzutów i wyjaśniono stronie, że żądana zmiana jest trudna do pogodzenia z koniecznością uzgodnienia planu z miastem W., a w konsekwencji zachowaniem tzw. klina napowietrzającego dla aglomeracji. Kwestie te szczegółowo omówiono w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Organ odwołał się do pisma Prezydenta W. z dnia 5 listopada 2001 r. W piśmie tym Prezydent, jako organ gminy sąsiedniej, wnosi o "zharmonizowanie zagospodarowania terenu, zwłaszcza ewentualnej projektowanej zabudowy, z funkcjami i kompozycją terenów w kierunku W. i L.. Szczególnie dotyczy do prośby o zachowanie i kontynuację niezabudowanego klina napowietrzającego, położonego we W. na zachód od ul. B". Sporna działka może być użytkowana w sposób dotychczasowy. Skarżąca twierdzi, że zmiany przeznaczenia szeregu działek, położonych w tym samym pasie będą uniemożliwiać prawidłowe rolnicze wykorzystanie jej gruntu. Takie twierdzenie nie wydaje się uzasadnione. Rysunek planu, obejmujący sporną działkę i grunty ościenne, wskazuje, że wszystkie one pozostają (w nowym planie) w użytkowaniu rolniczym. Sąd wskazał, że istotną, niesporną w stanie faktycznym okolicznością, pozostaje, że działka, do której skarżącej przysługuje prawo własności, nie ma i nie miała charakteru działki budowlanej, jest działką rolną i w takim charakterze została nabyta przez poprzedników prawnych strony, a następnie przekazana skarżącej, dlatego pozostawienie status quo nie zmienia gospodarczych możliwości wykorzystania działki, w szczególności możliwość korzystania z gruntu nie zmienia się na gorsze. Sąd nie ma możliwości zmuszenia gminy do dokonania konkretnych zmian zapisów planu, może tylko wykazać błędność, niespójność czy też np. brak logiki w przyjętych rozwiązaniach bez należytego wyjaśnienia z jakiej przyczyny nie przyjęto rozwiązań alternatywnych (przykładowo proponowanych przez skarżących), które wydają się w konkretnej sprawie właściwsze. Podkreślenia wymaga także to, iż w toku postępowania dokonano analizy procedury wymaganej przez ustawę w toku prac planistycznych opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wskazanej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura uzgodnień, zawiadomień, badania spójności, uzyskiwania opinii, szczegółowo określona w omawianym przepisie została zachowana Wymogi formalne, wynikające ze wskazanego uregulowania zostały spełnione, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd podkreślił, iż nie polega na prawdzie twierdzenie strony, jakoby sporna działka istotnie była działką graniczną pomiędzy terenem przekształconym na działki budowlane i terenem nadal rolnym. Jak wynika z oględzin mapy i o czym była mowa wcześniej, działki odrolnione noszą numery 1-17, pozostają zaś rolne od 18, poprzez 20 do 24 i dalej. Także okoliczność, że "nowy" plan dopuszcza prowadzenie linii napowietrznej, nie może być uznana za decydującą o nieprzydatności działki na cele rolnicze, bowiem uchwałodawca gminny uzależnia realizację tej inwestycji na działce od zgody każdoczesnego jej właściciela. Z wywiedzionych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sad skargę oddalił. K. K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na: 1) naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegający na uznaniu, że oświadczenie skarżącej odnośnie stwierdzenia, że działka nr [...] jest działką graniczną jest niewiarygodne, mimo że granica tej działki przebiega w odległości 34 metrów od innej odrolnionej działki; 2) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to niewłaściwą ocenę prawną dyspozycji art. 24 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uznaniu, że zarzuty skarżącej wniesione do projektu planu są nietrafne i nie mogą być przedmiotem oceny i badania w obecnym postępowaniu, mimo że przyjęty plan zawiera szereg sprzeczności oraz wykazuje niewiarygodne założenia ekonomiczne i planistyczne, które podlegają kontroli. Na tych podstawach wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 24 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) jest zasadny. Według art. 24 ust. 4 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia". Przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego, to przyznanie prawa do kontroli zaskarżonej uchwały. Z tego prawa do kontroli wynika, że sąd administracyjny nie może odmówić przeprowadzenia w pełni kontroli zaskarżonej uchwały, a ograniczyć się wyłącznie do kontroli strony formalnej. Tak wąsko określony zakres kontroli nie odpowiada prawu i nie jest do pogodzenia z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Władztwo planistyczne gminy nie może w sposób nadmierny naruszać interesów prawnych innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań organów gminy, które powinny rozważyć i inne warianty planistyczne. Konieczne jest ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia interesów prawnych tych podmiotów, wykazanie bądź ich bezzasadności lub braku dowolności sprawowania władztwa planistycznego. Takie rozważenie zarzutu musi zostać zawarte w szczegółowym uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutów. Uchwała Rady Gminy Ś. z [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu planu nie zawiera uzasadnienia, które można przyjąć za zgodne z przepisami prawa. Z uzasadnienia tej uchwały nie wynika czy zlokalizowanie klina napowietrznego jest możliwe tylko w tym układzie planistycznym. Z uzasadnienia wynika w zasadzie, że układ ten przyjęty jest na wniosek Prezydenta W. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie odpowiada zatem tym wymogom, które dają podstawę do oceny wszechstronnego rozważenia racji skarżącej w zakresie jej interesu prawnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.