I OW 140/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Wójtem Gminy B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. F. o przyznanie świadczenia w formie schronienia w schronisku dla bezdomnych postanawia: wskazać Prezydenta m.st. Warszawy jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2019r. Prezydent. m.st. Warszawy wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy B. o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku E. F. o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w m.st. Warszawa w dniu 30 kwietnia 2019r. wpłynął wniosek z dnia 16 kwietnia 2019r. E. F. - osoby bezdomnej, przebywającej w Schronisku dla Osób Bezdomnych [...] przy ul. M. w W. - o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Organ wnioskujący wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji i rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, iż E. F. przebywa w schronisku dla bezdomnych na terenie W. Zainteresowana posiada adres zameldowania we wsi S. w gminie B. W oświadczeniu z dnia 24 kwietnia 2019r. zainteresowana stwierdziła, że nie ma możliwości powrotu do miejsca swojego zameldowania z uwagi na warunki mieszkaniowe oraz konflikt z matką. Wyjaśniła także, że z powodu trudnych warunków mieszkaniowych w czerwcu 2018r. zostało jej odebrane dziecko, które obecnie przebywa w rodzinie zastępczej. Organ wnioskujący podkreślił, że pobyt w placówce dla bezdomnych jest okolicznością świadczącą o tym, że zainteresowana jest osobą bezdomną. Podstawowym przepisem w odniesieniu do osób bezdomnych jest art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1507 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "u.p.s.", który stanowi, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Tym samym spór organów w niniejszej sprawie zasadza się na ustaleniu, czy E. F. jest osobą bezdomną, do której ma zastosowanie powyższy przepis. W ocenie organu wskazana przez zainteresowaną niemożliwość powrotu do miejsca zameldowania ma zarówno charakter obiektywny, jak i subiektywny. Przesłanką obiektywną niemożliwości powrotu do domu rodzinnego jest fakt, że w lokalu składającym się z dwóch pokoi mieszka łącznie pięć dorosłych osób. Z uwagi na trudne warunki mieszkaniowe oraz zaniedbania opiekuńcze dziecko wnioskodawczyni – A. F. (urodzony w dniu 12 marca 2017r.) został odebrany matce i umieszczony w rodzinie zastępczej. Organ wnioskujący wskazał, iż potwierdzony jest także fakt spełnienia przesłanki subiektywnej w postaci niemożliwości powrotu zainteresowanej do miejsca zameldowania z uwagi na konflikt z matką. W ocenie organu wskazany stan faktyczny potwierdza stan bezdomności zainteresowanej i powoduje, że do zakwalifikowania, który organ jest właściwy w sprawie będzie miała zastosowanie norma zawarta w treści art. 101 ust. 2 u.p.s., a jednocześnie w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 101 ust. 3 u.p.s. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy B. wniósł o wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek organ wskazał, że w niniejszej sprawie zainteresowana nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Na poparcie swojego stanowiska organ wyjaśnił, że informacje udzielone w wywiadzie środowiskowym przez E. F. nie są wiarygodne, bowiem pozostają w sprzeczności z dokumentami istniejącymi w powyższym zakresie, w tym dokumentami związanymi z postępowaniem sądowym. Organ stwierdził, że z posiadanych informacji i dokumentów jednoznacznie wynika, że dziecko zainteresowanej zostało umieszczone w pieczy zastępczej z powodu sprawowania w sposób nieprawidłowy władzy rodzicielskiej, niewłaściwej opieki nad dzieckiem związanej z uzależnieniami zainteresowanej, co zagrażało zdrowiu i życiu małoletniego dziecka, a nie z powodu trudnych warunków lokalowych. Konflikt E. F. z matką wynikał z powodu złego traktowania przez nią małoletniego dziecka oraz przerzucania na pozostałych członków rodziny obowiązków wynikających z posiadania dziecka. Aktualnie dziecko dalej przebywa w pieczy zastępczej, a zainteresowana ma możliwość wrócić do rodzinnego domu. Następnie organ wskazał, że zainteresowana od grudnia 2018r. nie przebywa w miejscu zameldowania i najprawdopodobniej z gminą B. D. nie wiąże swojej przyszłości. Od kilku miesięcy mieszka w W. i to właśnie tam miała zamiar podjąć zatrudnienie i dalej przebywać. Zainteresowana nie chce wrócić do swojego domu rodzinnego, mimo że ma ku temu możliwość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny ) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór o właściwość występuje między Prezydentem m.st Warszawy i Wójtem Gminy B., bowiem żaden z tych organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku E. F. dotyczącego przyznania tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Stosownie do treści art. 48 u.p.s. osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona, a udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi (art. 48a ust. 1 u.p.s.). W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że co do zasady o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. W sprawie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.), zaś we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.) (vide: I.Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W.Maciejko [w:] W.Maciejko, P.Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011r. sygn. akt I OW 196/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż E. F. jest bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 in fine u.p.s., bowiem składając wniosek o umieszczenie w schronisku dla bezdomnych była osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie może zamieszkać. Trafnie wskazuje Prezydent m.st. Warszawy, iż zarówno okoliczności o obiektywnym charakterze, mające swe źródłu w porównaniu wielkości rodzinnego domu zainteresowanej i ilości osób w nim zamieszkujących, jak również o charakterze subiektywnym, wynikające z konfliktu pomiędzy zainteresowaną i jej matką, nie pozwalają uznać, że istnieje możliwość jej zamieszkania w domu, w którym pozostaje zameldowana. Powyższe wskazywałoby, że to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. winien wyznaczać organ gminy miejsca zameldowania zainteresowanej na pobyt stały, jako właściwy w niniejszej sprawie. Prowadziłoby to jednak do niedopuszczalnego zignorowania szczególnej sytuacji osobistej osoby ubiegającej się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas gdy osoba zainteresowana z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s., choćby wskutek braku mieszkania, niepełnosprawności, niezdolności do pracy z powodu choroby, aktualnego stanu zdrowia, całkowitego uzależnienia egzystencji strony od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 maja 2012r. sygn. akt II SA/Lu 311/12; postanowienie NSA z dnia 30 października 2014r. sygn. akt I OW 102/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się przy tym, że wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinno przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Powyższe oznacza, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie również te okoliczności, które mogą zaważyć na tym czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (vide: postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2012r. sygn. akt I OW 158/12; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017r. sygn. akt I OW 94/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W realiach niniejszej sprawy jest bezsporne, że E. F. nie mieszka ani nie przebywa w miejscu swego zameldowania na pobyt stały. W wieku 16 lat została umieszczona w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, w którym przebywała do ukończenia pełnoletności. Dziecko, które urodziła zostało jej odebrane w czerwcu 2018r. i umieszczone w pieczy zastępczej z uwagi na nieprawidłowe wykonywanie przez zainteresowaną władzy rodzicielskiej. Przyczyną takiego stanu rzeczy były uzależnienia, na które E. F. cierpi od dłuższego czasu. Oceniając powyższe okoliczności należy stwierdzić, iż sytuacja osobista wnioskującej o pomoc jest szczególnie trudna. Jest bezdomna, cierpi na uzależnienia i przebywa w schronisku dla bezdomnych. Pobyt w schronisku należącym do Stowarzyszenia [...] wskazuje na to, iż zainteresowana podjęła próbę reintegracji społecznej poprzez wyjście z uzależnień w następstwie leczenia i terapii. Nie ulega wątpliwości, iż owa reintegracja społeczna jest możliwa pod warunkiem sukcesu terapii uzależnień. Przerwanie owego procesu choćby przez krótkotrwały powrót do środowiska akceptującego istniejące uzależnienia, mogłoby przekreślić podjętą przez zainteresowaną próbę odbudowy umiejętności pełnienia ról społecznych i zniweczyć dotychczasowe jej efekty. Każe to przyjąć, iż zainteresowana, z uwagi na swą osobistą sytuację, nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczeń pomocowych w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s. Z tego też powodu należy uznać, iż w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.p.s., wskazano Prezydenta m.st. Warszawy jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku E. F. o udzielenie tymczasowego schronienia.