II OSK 2739/16

SENTENCJA Dnia 14 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 518/16 w sprawie ze skargi E. C. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] marca 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 518/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. C. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [..] lutego 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ( dalej: PINB) na podstawie art. 61 a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwcami 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku E.C. o wszczęcie w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm. dalej: "Pr. bud."), postępowania legalizującego obiekt budowlany położony na działce nr [..] w miejscowości K., wzniesiony na okres 120 dni, a nie rozebrany i nie przeniesiony w inne miejsce, odmówił wszczęcia postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że ww. inwestycja powstała w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, dokonane w dniu [..] lipca 2009 r. Do zgłoszenia Starosta P. w terminie 30 dni od daty złożenia zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej. Powstały obiekt wzniesiony został na okres 120 dni, a w przeciągu upływu tego terminu, inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem po upływie tego terminu inwestor zobowiązany jest do rozbiórki obiektu, który nie jest samowolą budowlaną. Organem egzekucyjnym w tej sprawie jest Starosta P. Zdaniem organu I instancji, zmiana zamierzeń inwestycyjnych po upływie terminu 120 dni, nie stanowi podstawy do żądania legalizacji prowadzonej w trybie art. 48 Pr. bud. Na powyższe postanowienie E. C. wniósł zażalenie, w którym zarzucił organowi rażące naruszenie art. 48 Pr. bud. Zdaniem skarżącego, PINB powinien uznać, że obiekt został postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, ponieważ w przypadku budowy obiektu na okres przekraczający 120 dni zgłoszenie nie jest wystarczające, w takich okolicznościach należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że budowa obiektu tymczasowego bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, do której będzie miał zastosowanie art. 48 Pr. bud. Postanowieniem z dnia [..] marca 2016 r. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61 a § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że z treści wniosku jak i zażalenia wynika, że w dniu 8 września 2009 r. dokonał zgłoszenia do Starosty P. zamiaru budowy obiektu tymczasowego na działce nr [..] w K., na okres 120 dni zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. Przyznał również, że obiekt ten nie został rozebrany, ani przeniesiony w inne miejsce przed upływem terminu podanym w zgłoszeniu. W takim przypadku zdaniem organu nie można mówić, iż obiekt taki po upływie terminu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud., stał się obiektem budowlanym wybudowanym bez wymaganego pozwolenia, do którego będzie miał zastosowanie art. 48 Pr. bud. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, nie było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji tymczasowego obiektu budowlanego, wybudowanego legalnie na okres 120 dni, lecz nie rozebranego w terminie określonym w zgłoszeniu. E. C. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając rażące naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 48 Pr. bud. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jako prawidłowe uznał stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w sytuacji gdy inwestor wybudował legalny tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. i nie dokonał jego rozbiórki po upływie deklarowanego w zgłoszeniu terminu 120 dni, nie może być mowy o zakwalifikowaniu tego obiektu, jako wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, który będzie podlegał procedurze naprawczej w trybie art. 48 Pr. bud. Dokonane bowiem przez inwestora zgłoszenie zamiaru budowy przedmiotowego obiektu, nałożyło na niego obowiązek rozbiórki tego obiektu po upływie terminu 120 dni od daty pobudowania obiektu. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisów prawa, tj. z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Jest to zatem obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa o charakterze niepieniężnym i wierzycielem oraz organem egzekucyjnym jest starosta, o czym mowa w art. 1 a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 oraz art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E. C. zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 48 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu i uznanie, iż nie zachodzą okoliczności do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, b) art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że obiekt hali zlokalizowanej na działce nr .[..]obręb K. jako obiekt tymczasowy nie wymagał pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy był on trwale związany z gruntem i wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargi E. C. w wyniku błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, iż pozostawienie hali, bądź nie rozebranie lub nie przeniesienie jej w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu nie pozwala na uznanie, iż może zostać zakwalifikowana jako wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę i będzie podlegała procedurze naprawczej przewidzianej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i niezastosowanie środka przewidzianego w ustawie, wyrażające się oddaleniem skargi w sytuacji, gdy organ administracji dopuścił się obrazy art. 61 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania legalizującego obiekt budowlany, który został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie p.p.s.a. mimo, że nie zachodziły ustawowe przesłanki co do odmowy przez organ administracji wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61 § 1 k.p.a. z powoływaniem się w okolicznościach przedmiotowej sprawy na występowanie tzw. innych uzasadnionych przyczyn, które z uwagi na treść ww. wniosku skarżącego uniemożliwiały organom wszczęcie postępowania oraz wobec wadliwego zastosowania ww. przepisu i w efekcie bezzasadnej odmowy wszczęcia postępowania - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, d) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, iż przedmiotowa hala wymagała pozwolenia na budowę podczas, gdyż nie spełniała ona warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. e) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w granicach skargi podczas, gdy Sąd winien orzekać na podstawie akt sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, wskutek czego pominięto okoliczności udokumentowane materiałem dowodowym sprawy, a wskazujące na fakt, że hala wbrew pierwotnie złożonemu zgłoszeniu E. C. została trwale posadowiona na gruncie, w związku z czym nie można było mówić o budynku tymczasowym. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 938/15, LEX nr 2227735). Jako zarzuty procesowe autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. ( powinno być art. 61a § 1 k.p.a.), które miało polegać na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz oddaleniu skargi, pomimo nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, iż przedmiotowa hala wymagała pozwolenia na budowę, gdyż nie spełniała ona warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania legalizującego obiekt budowlany, który został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, ponieważ organy nadzoru budowlanego wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo ustalił okoliczności stanu faktycznego, w szczególności stwierdzając, że sporny obiekt, zgodnie z dokonanym zgłoszeniem stanowił obiekt tymczasowy, którego na skutek upływu terminu o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. nie stał się obiektem wybudowanym bez wymaganego pozwolenia, tym samym brak było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 Pr. bud. Jak wynika z akt administracyjnych po dokonanym zgłoszeniu i przystąpieniu do realizacji obiektu, organ nadzoru budowlanego na wniosek Wójta Gminy K. prowadził postępowanie w ramach, którego dokonał kontroli zgodności obiektu z dokonanym zgłoszeniem i umorzył prawomocnie postępowanie, nie stwierdzając odstępstw od dokonanego zgłoszenia. Wymaga również podkreślenia, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który jest przepisem ustrojowym wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten nie stanowi jednak podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnęły spór co do treści stosunku publicznoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2687/14). To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Podobnie nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a., który wskazuje sądowi jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja również nie wystąpiła. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Po pierwsze należy wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie podstawą rozstrzygnięcia, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie był art. 48 Pr. bud., stąd organ nie mógł naruszyć wskazanego przepisu, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Nadto żaden z przepisów, które przewidują możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie miał w sprawie zastosowania, ponieważ nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48, czy też art. 49 Pr. bud. Po drugie, rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy, jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. Obowiązek rozbiórki w określonym terminie tymczasowego obiektu budowlanego wynika również z samego zgłoszenia inwestora i z faktu jego przyjęcia przez właściwy organ bez wnoszenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Pr. bud. Nie ulega więc wątpliwości, że obowiązek rozbiórki, bądź przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego wynika bezpośrednio z przepisu prawa. W przypadku niedokonania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w przewidzianym w zgłoszeniu terminie, zastosowanie będą miały przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem jest to obowiązek o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 10 w związku z art. 3 § 1 tej ustawy. Ze względu na to, że przedmiotowy obiekt powstał na podstawie zgłoszenia dokonanego do organu administracji architektoniczno – budowlanej, organ ten jest uprawnionym do żądania wykonania obowiązku rozbiórki w drodze egzekucji administracyjnej, bowiem jest on wierzycielem w rozumieniu art. 1 lit. a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Organ ten jest równocześnie, zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 w zw. z art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, właściwym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Powinien więc z urzędu przystąpić do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (por. postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2007r. sygn. akt II OW 23/07; postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2008r. sygn. akt II OW 76/07; a także postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 84/09). Z kolei zmiana planów skarżącego w stosunku do przedmiotowego obiektu i chęć uniknięcia obowiązku jego rozbiórki zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, nie może prowadzić automatycznie do zmiany charakteru wzniesionego obiektu, jako obiektu tymczasowego. Definicja zawarta w art. 3 pkt 5 Pr. bud. wskazuje na dwa zespoły cech, które przesądzają o uznaniu obiektów budowlanych za "tymczasowe". Do pierwszej kategorii należą obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a do drugiej - obiekty niepołączone trwale z gruntem. Przy czym, w odniesieniu do pierwszej kategorii, na czasowe użytkowanie obiektu winien wskazywać zamiar inwestora, który musi być sprawdzalny obiektywnie. Zatem zamiar taki winien wynikać z projektu budynku, jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii. W chwili zgłoszenia skarżący zadeklarował budowę pawilonu handlowego wykonanego z konstrukcji drewnianych, pokryty blachą falistą i postawiony na okres 120 dni, po czym miał zostać rozebrany lub przeniesiony na inny teren. Organ architektoniczno-budowlany dokonujący oceny przedłożonych dokumentów, nie zakwestionował ich i nie wniósł sprzeciwu. Późniejsza kontrola organu nadzoru budowlanego, potwierdziła również fakt wykonania obiektu zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Ponadto cel, w jakim sporny obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz czas jego funkcjonowania, determinował jego kwalifikację jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Pr. bud. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.