II SA/Ke 764/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania E. T., od decyzji z [...] maja 2021 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy S. odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad dziadkiem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji, że wnioskowane świadczenie nie powinno zostać przyznane, gdyż nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Przytaczając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych ugruntowane po wydaniu tego wyroku, Kolegium wskazało, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego organ II instancji podkreślił, że żądane świadczenie nie może zostać wnioskodawczyni E. T. przyznane z powodu braku spełnienia warunków określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Organ wskazał, że wnioskodawczyni jest wnuczką M. N. - osoby wymagającej opieki, który jest wdowcem. Nie jest zatem spokrewniona z dziadkiem w pierwszym stopniu. M. N. ma troje dzieci. Jeden syn pracuje zawodowo, drugi pozostaje na niskim świadczeniu rentowym, a córka pracuje w Wielkiej Brytanii. W sprawie istniałyby przesłanki do przyznania świadczenia gdyby dzieci M. N. nie były w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu, przy czym nie chodzi tylko o brak możliwości sprawowania przez nie opieki, ale również o brak możliwości dostarczenia przez nie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie przez dzieci uprawnionego do opieki orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takie orzeczenia nie zostały jednak przedstawione. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, E. T. zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 7 kpa poprzez niewystarczające zbadanie stanu faktycznego sprawy: sytuacji materialnej i zdrowotnej dzieci osoby uprawnionej do opieki, co doprowadziło do błędnego uznania, że są one zdolne do sprawowania opieki nad nim; - art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowanie; - art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., art. 132 kro oraz 2 i 18 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r., bez odniesienia się do całego systemu prawnego w przypadku gdy w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy regulujące świadczenie pielęgnacyjne należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań; - art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie pomocy osoby niepełnosprawnej i jej faktycznemu opiekunowi w zabezpieczeniu ich egzystencji. W uzasadnieniu skargi jej autorka podała, że w odwołaniu od decyzji wskazywała, że żadne z dzieci M. N. nie jest w stanie sprawować nad nim osobistej opieki. M. N. ma troje dzieci: K. J., lat 61, która jest osobą schorowaną, ma zdiagnozowany nowotwór złośliwy i sama potrzebuje pomocy, pracowała w Wielkiej Brytanii, jednak osiągała niskie zarobki, R. N., lat 59, który z powodu wypadku doznał urazu nogi, pracuje przeważnie w formie zdalnej, J. N. lat 64, który jest osobą schorowaną, nieaktywną zawodowo, pobierającą świadczenie rentowe, cierpiącą na cukrzyce typu II, u której często występują utraty przytomności. Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że żadne z dzieci M. N. nie jest w stanie sprawować w żadnej formie, czy to osobistych starań, czy to łożenia środków finansowych, opieki nad ojcem. Zatem E. T. staje się w tym stanie rzeczy osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem i pobierania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca zaznaczyła, że sprawuje faktyczną opiekę nad swoim dziadkiem. Jest to opieka całodobowa, dba o podawanie leków, mierzeniu poziomu cukru i ciśnienia. Ponadto gotuje dla dziadka i go karmi, a także kąpie, przebiera i zmienia pampersy. M. N. nie chodzi i nie jest w stanie samodzielnie egzystować, we wszystkich czynnościach wymaga nie tyle pomocy, co wykonywania tych czynności za niego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jej przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dziadkiem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1. rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przytoczonego przepisu wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki. Jeśli chodzi o osobę wymagającą opieki, to ustawodawca wymaga, aby osoba ta posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Bezspornym jest, że dziadek skarżącej M. N. spełnia powyższe warunki. Jednak poza osobą wymagającą opieki, także osoba ją sprawująca, co w niniejszej sprawie odnosi się do skarżącej, musi spełnić ustawowe przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócić należy uwagę, że skarżącej jako osobie niespokrewnionej z M. N. w pierwszym stopniu, lecz jako wnuczce, a więc spokrewnionej w stopniu drugim, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy nie ma osób pełnoletnich spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie było w sprawie kwestionowane, że M. N. jest wdowcem i ma troje pełnoletnich dzieci, a więc osoby spokrewnione z nim w pierwszym stopniu, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd wyraża pogląd, że nie ma znaczenia, z jakiego powodu dzieci osoby wymagającej opieki, opieki tej nie sprawują. Takie okoliczności jak zamieszkiwanie w innej miejscowości, praca zawodowa, zły stan zdrowia uniemożliwiający samodzielne wykonywanie takiej opieki, czy legitymowanie się orzeczeniem o innym niż znaczny stopniu niepełnosprawności, nie mogą zostać uwzględnione, gdyż pozostają bez wpływu na wystąpienie przesłanek z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z przepisu tego jasno bowiem wynika, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, mogłoby nastąpić wyłącznie wtedy, gdyby jej dziadek M. N. nie posiadał dorosłych osób spokrewnionych z nim w pierwszym stopniu lub gdyby jego dzieci posiadały orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji zgodzić należy się z organem II instancji, że nie zachodzą podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż obowiązek sprawowania opieki nad M. N. spoczywa w pierwszej kolejności na jego dzieciach (por. wyrok NSA z: 24 lutego 2021 r., I OSK 2392/20, z 17 czerwca 2021 r., I OSK 371/21, z 22 października 2021 r., I OSK 712/21). Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przepisy u.ś.r. w sposób jednoznaczny określają przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie pozostawiając organom w tym zakresie żadnej uznaniowości, przy czym ustawa ta nie reguluje kwestii opieki nad niepełnosprawnym i nie obliguje do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny. Ustala natomiast w sposób precyzyjny, które z osób sprawujących opiekę i po spełnieniu jakich przesłanek mogą otrzymać rekompensatę finansową ze strony państwa za rezygnację z zatrudnienia lub podjęcia pracy w celu sprawowania takiej opieki. Podzielając poglądy wyrażone w powołanych wyrokach NSA należy za nimi zauważyć, że wynikające z przytoczonych wyżej przepisów art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. warunki, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów k.r.o., dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają jednak z tą kwestią w związku. Na gruncie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a ustawy również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, które mogą sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, a niewątpliwie wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa. Wynik wykładni językowej powinien być wprawdzie zweryfikowany dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej, jednakże nieprzekraczalną granicą wykładni przy użyciu obu tych dyrektyw stanowi dopuszczalne znaczenie językowe normy. Analizowana regulacja nie budzi też wątpliwości ze względów systemowych, bowiem pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność pomiędzy przepisami omawianej ustawy, a przepisami kodeksu. Oba akty przewidują bowiem powstanie prawa do świadczenia i obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączyć możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania). Zwrócić również należy uwagę, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, aby zapewnić ich konkretność i ograniczyć sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. Ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewnia ono bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i jako takie nie ma charakteru dyskryminującego. Nie jest też rzeczą pożądaną, by udzielanie świadczenia pielęgnacyjnego było oparte na uznaniu organu, skoro przepisy art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. nie statuują świadczenia o charakterze uznaniowym. Powyższe prowadzi do konkluzji, że również zastosowane przy wykładni omawianych przepisów u.ś.r. dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej, sprowadzający się do przyjęcia, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia wynikającej z art. 69 Konstytucji RP zasady pomocy osobom niepełnosprawnym należy wyjaśnić, że przepis ten przewiduje, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Przepis ten stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia osobom niepełnosprawnym pomocy, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony niepełnosprawnych, skoro przyjęta w niniejszej sprawie interpretacja w żadnej mierze nie ogranicza pomocy w zabezpieczeniu egzystencji takich osób, ich przysposobienia do pracy czy komunikacji społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2020 r., I OSK 2900/19). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ma świadomość rozbieżności w orzecznictwie, zwłaszcza wojewódzkich sądów administracyjnych, w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych dla osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w sytuacji, gdy są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym w okolicznościach niniejszej sprawy wyraża pogląd, że nawet gdyby nie przyjąć przedstawionej powyżej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., to i tak nie byłoby podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Przede wszystkim trzeba mieć bowiem na względzie, że odejście od literalnej wykładni omawianego przepisu musi opierać się na wyjątkowych okoliczności zaistniałych w konkretnym przypadku. Taka jednak sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że żadne z dzieci M. N. nie posiada jakiegokolwiek orzeczenia o niepełnosprawności. Tylko jedno z nich, tj. K. J. jest w wieku emerytalnym (61 lat), ale mimo to pracuje w Wielkiej Brytanii. Skarżąca w odwołaniu i w skardze twierdziła, że jej matka osiąga niskie zarobki oraz choruje na nowotwór. Żadnej z tych okoliczności jednak nie udowodniła, ani nawet nie podała, jaka jest konkretnie wysokość dochodów K. J., choć z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynikało, że ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z racji wskazanej możliwości zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu wobec M. N. osób zobowiązanych w pierwszej kolejności, czyli jego dzieci, również poprzez dostarczenie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki nad ojcem przez inne osoby. S. M. N. R. N. ma 59 lat i choć, według twierdzeń skarżącej, dwa lata temu doznał poważnego wypadku w pracy, w wyniku którego trwale uszkodził kończynę dolną, pracuje zawodowo, ponieważ jest cenionym pracownikiem. Skarżąca nie wskazała jednak, ile zarabia, ani nawet nie twierdziła, że nie stać go na opłacenie opieki nad ojcem. Uzasadniając powód, dla którego R. N. nie powinien ponosić kosztów opieki nad ojcem wskazała na fakt obdarowania jej przez R. N. nieruchomością zabudowaną domem oszacowaną w 2009 r. na kwotę 150.000 zł, w zamian za co zobowiązała się do sprawowania opieki nad dziadkiem M. N., dla którego ustanowiła w akcie notarialnym z 28 sierpnia 2009 r. (k. 1-3 akt administracyjnych) służebność osobistą mieszkania w darowanym domu oraz zobowiązała się do otoczenia go opieką w czasie choroby i sprawienia mu na własny koszt pogrzebu. Powyższa okoliczność oznacza, że skarżąca otrzymała już rekompensatę za sprawowanie opieki nad dziadkiem, więc nawet z punktu widzenia ogólnie akceptowanych norm moralno-społecznych, nie powinna oczekiwać kolejnej rekompensaty za sprawowaną opiekę. Takie ustalenia pozwalają też powziąć wątpliwość co do tego, czy rzeczywistym i zasadniczym motywem niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia jest opieka nad dziadkiem, czy może przyjęte zobowiązanie do tej opieki, za które już otrzymała znaczącą rekompensatę. Dokonana natomiast przez R. N. darowizna stanowiąca rekompensatę za opiekę nad jego ojcem, powinna natomiast być traktowana właśnie jako sposób wywiązania się przez niego z obciążającego go obowiązku alimentacyjnego wobec ojca, co oznacza, że był on w stanie taką opiekę ojcu zapewnić. Możliwość zapewnienia natomiast takiej opieki przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności, eliminuje możliwość uznania, że nie jest on w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub że uzyskanie od niego na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, w rozumieniu art. 132 k.r.o. To natomiast wyklucza możliwość powstania obowiązku alimentacyjnego zobowiązanego w dalszej kolejności, czyli w okolicznościach niniejszej sprawy wnuczki M. N. – E. T., co jednoznacznie wynika z art. 132 k.r.o. Zgodnie z nim bowiem, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Uwzględniając powyższe rozważania nie może być wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.