III SA/Kr 541/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: S WSA Renata Czeluśniak S WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2021 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego skargę oddala UZASADNIENIE Uzasadnienie: Zaskarżoną przez R. G., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 23 lutego 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie k.p.a.) i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2020 r., poz. 808 ze zm. – zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2021 r., znak: [...] o odmowie umorzenia skarżącemu należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 18 listopada 2020 r., wpływ do organu w dniu 23 listopada 2020 r., skarżący, noszący wówczas nazwisko K., zwrócił się z wnioskiem o umorzenie w całości kwot należności, z tytułu wypłaconych osobom świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ pierwszej instancji – Wójt Gminy - wskazując na treść art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, orzekł o odmowie umorzenia skarżącemu należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że nie utrzymuje kontaktów z żoną, nie posiada oszczędności pieniężnych ani żadnego majątku. Podniósł, że w związku z ogłoszonym stanem epidemii, nawet gdyby mógł znaleźć pracę w zakładzie karnym, to i tak nie ma możliwości uzyskania płatnego zatrudnienia. Podkreślił, ze aktualnie odsiaduje wieloletni wyrok i przez cały czas osadzenia w zakładzie karnym, nie będzie mógł spłacać swoich zobowiązań, co będzie powodować dalsze narastanie zadłużenia. Przedłożył zaświadczenie Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 19 stycznia 2021 r. poświadczające, że był zatrudniony nieodpłatnie do dnia 6 maja 2020 r., natomiast aktualnie nie jest zatrudniony. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3 art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 23 listopada 2020 r. skarżący (wtedy K.) zwrócił się do organu pierwszej instancji o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że od dnia 27 września 2018 r. odbywa karę pozbawienia wolności, nie posiada żadnych oszczędności, ani innego majątku. Wyjaśnił, że stwierdzono u niego znaczny stopień niepełnosprawności, a koniec kary przypada na dzień 27 września 2022 r. W dniu 28 grudnia 2020 r. przedłożył kserokopię pierwszej strony orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanego w dniu 8 lutego 2017 r. przez Miejski Zespół Orzekania o Niepełnosprawności, z treści którego wynika, że okres ważności tego orzeczenia upłynął z dniem 28 lutego 2019 r. Kolegium stwierdziło, że odwołanie skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ brak jest w jego przypadku podstaw do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności alimentacyjnych w całości, bądź w części. Z przedstawionego przez skarżącego stanowiska wynika, że zasadniczą przeszkodą w spłacie przez niego zadłużenia jest fakt odbywania kary pozbawienia wolności, brak zatrudnienia w zakładzie karnym oraz stan zdrowia utrudniający mu podjęcie zarobkowania. Kolegium podniosło, że trzeba zauważyć, że urodzony w 1982 r. skarżący od września 2018 r. przebywa w zakładzie karnym, odbywając karę pozbawienia wolności. Niewątpliwie ma to wpływ na jego sytuację majątkową, nie można jednak stwierdzić, że nie jest ona pochodną zachowania skarżącego. Nie jest także wykluczona zmiana i poprawa jego sytuacji finansowej. Okoliczność odbywania kary pozbawienia wolności nie jest okolicznością obiektywną. Nie stanowi też wystarczającej przesłanki do udzielenia wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia, gdyż stanowi efekt, konsekwencję zabronionych z punktu widzenia prawa działań strony w przeszłości. Nie jest to więc okoliczność całkowicie niezależna od niego, na powstanie której nie miał on wpływu. Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że za wyjątkową nie może zostać uznana sytuacja będąca efektem zawinionych działań podmiotu zobowiązanego do alimentacji (por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 544/07; z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt l OSK 881/11). W przeciwnym wypadku naganne działania dłużnika, sprzeczne z normami prawa karnego, byłyby premiowane umarzaniem zaległości z tytułu wypłacanych świadczeń alimentacyjnych, płaconych zamiast dłużnika z budżetu państwa. Państwo obciążyło podatników ciężarem częściowego comiesięcznego utrzymywania dziecka dłużnika, a teraz ma on obowiązek wydatkowane kwoty zwrócić. Zabezpieczenie społeczne nie ma na celu przejmowanie w całości kosztów utrzymania dzieci z barków rodziców tychże dzieci, na barki podatników (por. wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2016 r., sygn. akt l OSK 2429/14; 20 października. 2011 r., sygn. akt l OSK 881/11 oraz 14 stycznia 2010 r., sygn. akt l OSK 1166/09). Umorzenie należności powinno mieć miejsce, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ze względów wymienionych powyżej okoliczności takie nie zaistniały w realiach rozpoznawanej sprawy, gdyż za taką w szczególności nie uznaje się pobytu osadzonych w zakładach karnych. W przedmiotowej sprawie brak jest także podstaw do uznania, zdaniem Kolegium, że obecna sytuacja skarżącego będzie mieć charakter stały i w przyszłości nie ulegnie zmianie. Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt l OSK 1670/15 (CBOSA) "Umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala dłużnikowi na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Rzecz jednak w tym, że stan taki powinien być efektem wpływu czynników obiektywnych, na które dłużnik alimentacyjny nie ma wpływu. Art. 30 ust.2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów powinien być interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Ponadto dokonując wykładni art.30 ust.2 wskazanej wyżej ustawy i tym samym sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, o której mowa w tym przepisie nie można pominąć, że przy ocenie tej sytuacji należy mieć na uwadze nie tylko aktualną sytuację dłużnika, lecz także należy ocenić, czy istnieją widoki na poprawę jego sytuacji w przyszłości". Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił SKO naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zbadaniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy skarżący ma możliwość podjęcia pracy w warunkach izolacji penitencjarnej oraz jaki jest faktyczny stan zdrowia skarżącego, który przebywając w zakładzie karnym ma ograniczone możliwości samodzielnego uzyskiwania stosownych aktualnych zaświadczeń lekarskich; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o umorzeniu przedmiotowych należności. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 808 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Zgodnie z tym przepisem organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Użycie w treści tego przepisu sformułowania "może" wskazuje, że decyzja wydawana na jego podstawie zapada w ramach uznania administracyjnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, dowolności. Istotnie organ ma możność wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, bo może umorzyć lub odmówić umorzenia w całości lub w części należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie mniej jednak, działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, (sytuacja dochodową i rodzinna) a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Wobec powyższego kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich uznaniowych decyzji ograniczona. Sprowadza się ona do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym oraz wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1794/10; wyroki WSA: w Opolu z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 289/19; w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 400/19). Innymi słowy ta ograniczona kontrola sprowadza się do tego, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc - w ujęciu procesowym - kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jej zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1011/20).. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi orzekające w sprawie organy, w pierwszej instancji Wójt Gminy, a w drugiej instancji SKO, w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego dokonały prawidłowych ustaleń dotyczących sytuacji życiowej i dochodowej skarżącego. W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotyczącym możliwości umorzenia świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego wskazuje się na to, że zwrot należności jest zasadą, a instytucja umorzenia, rozłożenia na raty albo odroczenia terminu płatności jest odstępstwem, czy wyjątkiem od ogólnej zasady obowiązku zwrotu należności i może mieć miejsce w sytuacjach szczególnych, nadzwyczajnych. Stan taki powinien być efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu. Wskazuje się, że - co do zasady - każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego egzekucja okazała się bezskuteczną, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd bądź ustalonych w ramach ugody alimentów. W tej sytuacji uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lipca 2020 r.; sygn. akt I OSK 2861/19 oraz z dnia 15 maja 2018 r.; sygn. akt I OSK 2670/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 862/20; LEX nr 3156832). Oczywiście z punktu widzenia skarżącego przedstawione przez niego okoliczności wydają się usprawiedliwiać niewywiązywanie się z obowiązku uiszczenia przedmiotowych należności na rzecz Skarbu Państwa. Możliwość jednakże skorzystania z przedmiotowej instytucji zwolnienia ze spłaty tych należności musi być oceniana nie subiektywnie, a, jak już podkreślono obiektywnie. W ocenie Sądu umorzenie na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jako sytuacja wyjątkowa, zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia zobowiązanemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń powinna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1180/18). Nie można również pomijać aspektu, że umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego może być odebrane jako forma zachęcenia innych osób do unikania partycypowania w kosztach utrzymania własnych dzieci, w sytuacji gdy sytuacja materialna i osobista dłużnika nie jest następstwem pojawienia się zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, lecz wynika ona z zaniedbań, które miały miejsce przed kilku laty i obecnie dłużnik ponosi tego negatywne konsekwencje (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1049/19). Zasadne są wobec powyższego, zdaniem Sądu, argumenty Kolegium, podniesione w zaskarżonej decyzji, że za wyjątkową nie może zostać uznana sytuacja będąca efektem zawinionych działań podmiotu zobowiązanego do alimentacji. Uznanie takie sytuacji za wyjątkową prowadziłoby bowiem do tego, że naganne działanie dłużnika, sprzeczne z normami karnymi, byłoby dodatkowo premiowane umarzaniem zaległości z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnych, uprzednio spełnianych na koszt podatnika (por. m. in. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 12 stycznia 2011 r.; sygn. akt II SA/Łd 1111/10; NSA z dnia14 stycznia 2010 r.; sygn. akt I OSK 1166/09 oraz z dnia 24 stycznia 2008 r.; sygn. akt I OSK 544/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wskazać należy, że po opuszczeniu zakładu karnego (koniec kary przypada na 27 września 2022 r.), sytuacja dochodowa skarżącego może ulec zmianie. Eksponowanie okoliczności jego złej sytuacji zdrowotnej, nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym. Zwrócić bowiem należy szczególną uwagę, że z przedłożonej przez skarżącego w dniu 28 grudnia 2020 r. niekompletnej kserokopii orzeczenia o niepełnosprawności, wydanego w dniu 8 lutego 2017 r. przez Miejski Zespół Orzekania o Niepełnosprawności, wynika, że okres jego ważności upłynął z dniem 28 lutego 2019 r. wniosek zaś o umorzenie przedmiotowych należności, jak trafnie zauważył organ pierwszej instancji, pochodził z dnia 18 listopada 2020 r. (wpływ do organu w dniu 23 listopada 2020 r.). Z pewnością więc na dzień orzekania skarżący nie przedłożył orzeczenia o niepełnosprawności, które mogłoby potwierdzać jego stan zdrowia uniemożliwiający mu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Bezsprzecznie, obowiązkiem organów, jest ustalenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, nie mniej jednak, skoro to skarżący zainicjował postępowanie, ubiegając się o skorzystanie z najdalej idącej ulgi – umorzenia przedmiotowych należności – to na poparcie swoich twierdzeń powinien wykazać niemożliwość wywiązania się z ciążącym na nim zobowiązań przedkładając aktualne orzeczenie o niepełnosprawności. Zauważyć także należy, że obecna sytuacja skarżącego wskazuje, że po wyjściu z zakładu karnego skarżący będzie on miał potencjalną możliwość podjęcia pracy zarobkowej pozwalającej na spłatę zaległości alimentacyjnych. W okresie pobytu w zakładzie karnym skarżący ma przy tym zapewnione zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych i stan jego należności nie ma na to żadnego wpływu. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Natomiast negatywne rozpoznanie obecnego wniosku nie wyklucza składania następnych. Skarga nie mogła więc odnieść zamierzonego skutku, skoro orzekające organy nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, ani też przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i jego niewłaściwe zastosowanie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.