I OSK 1703/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Stanisław Nowakowski sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 778/06 w sprawie ze skargi R. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez R. P. "[...]" Prywatny Transport Autobusowy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, zn. [...] z dnia [...] nakładającą na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] września 2005 r. poddał kontroli drogowej autobus – gimbus marki [...] nr rej. [...]. Podczas kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych i wypisu z licencji transportowej oraz wyjaśnił, że jest pracownikiem firmy "[...]", która wykonuje transport autobusem wydzierżawionym od Urzędu Gminy. Po rozpatrzeniu odwołania właściciela przedsiębiorstwa "[...]" R. P. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że na przewóz regularny specjalny należy mieć zezwolenie, na transport drogowy licencję, a w pojeździe powinien znajdować się wypis z licencji. R. P. wykonywał przewozy regularne specjalne – przewozy uczniów do szkół na zlecenie Wójta Gminy R.. Z treści wpisu do ewidencji wynika, że przedmiotem działalności strony jest transport drogowy, co potwierdza umowa [...] obsługi pojazdu, będąca w istocie umową o świadczenie usług przewozowych. Przewóz dzieci do szkół wykonywany regularnie wymagał zezwolenia. W skardze do sądu administracyjnego R. P. podniósł, że nie wykonywał usług przewozowych, a jedynie usługę kierowania pojazdem, zaś organizatorem przewozów, przewoźnikiem i właścicielem pojazdu była Gmina. Skoro zaś nie świadczył usług przewozowych, to nie musiał mieć zezwolenia ani wypisu z licencji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu ustalenia organów dotyczące przesłanek do nałożenia kary pieniężnej budzą wątpliwości. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący wykonywał na rzecz Gminy dwa rodzaje usług na podstawie dwóch różnej treści umów z dnia 27 sierpnia 2004 r., które to umowy organ utożsamił. Tymczasem z umowy obsługi pojazdu, po uwzględnieniu aneksu z dnia 1 września 2005 r., wynika, że skarżący "przyjmuje obsługę autobusu" opisanego w umowie, a ta obsługa polega na "skierowaniu do pracy kierowcy z odpowiednimi uprawnieniami i doświadczeniem oraz prowadzeniu codziennej obsługi tego autobusu wraz z zabezpieczeniem jego w czasie postoju" i będzie świadczył usługi przewozowe polegające na przewozach stałych uczniów na stałej trasie w oparciu o rozkład jazdy oraz tzw. przewozy zlecone tj. inne przewozy uczniów na zajęcia pozalekcyjne, imprezy, a także przewozy osób zlecone przez Urząd Gminy, zaś koszty eksploatacyjne autobusu ponosi Gmina. Na fakturach usługa kierowania pojazdem jest wyodrębniona i opodatkowana 22% podatkiem VAT. Usługi przewozowe z drugiej umowy rozliczane są w oddzielnym punkcie faktury i opodatkowane 7% podatkiem VAT. Zdaniem Sądu nie jest jasne, dlaczego organ przyjął, że skarżący wykonuje transport drogowy na podstawie tej umowy. Podobnie brak jest podstaw do przyjęcia, że usługa świadczona przez skarżącego była wykonywana regularnie, bowiem z umowy wynika, że część przejazdów z założenia charakteru regularnego nie miała, a w aktach sprawy brak rozkładu jazdy, z którego wynikałaby regularność przewozu. Tymczasem ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie kontrolowanego przejazdu definiowała przewóz regularny i określała go jako publiczny przewóz osób i bagażu – według rozkładu jazdy, podanego przez przewoźnika do publicznej wiadomości, podczas którego wsiadanie i wysiadanie odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, należność pobierana jest zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości a przewóz wykonywany jest zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Regularność, o której mowa w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym musi przekładać się na możliwość ustalenia stałego i niezmiennego rozkładu jazdy, powiązanego z zatrzymywaniem się na określonych w nim przystankach, który to rozkład mógłby być trwale zaakceptowany przez organ udzielający zezwolenia na przewozy regularne, zgodnie z art. 18, 20 i 22 ust. 4 pow. ustawy. Co do tych okoliczności nie przeprowadzono natomiast żadnych ustaleń. Dodatkowo organy przyjęły, że przewóz miał charakter regularny specjalny, podczas gdy z umowy wprost wynika, że przewóz nie dotyczył określonej grupy osób. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że ustalenia organów zostały dokonane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Odnosząc się do kary za brak w pojeździe wypisu z licencji, Sąd wskazał, iż istnienie warunków do wydania wypisu z licencji ocenia starosta, który wypis wydaje lub odmawia wydania wypisu. Skoro w niniejszej sprawie uznano, że na pojazd ten wypisu wydać nie można, to organy inspekcji drogowej stanowiska tego kwestionować nie mogą. Rozwadze podlegało jedynie, czy skarżący, w świetle treści umowy, był uprawniony do kierowania autobusem i wożenia uczniów oraz innych osób autobusem Gminy, który nie był objęty licencją transportową. W skardze kasacyjnej z dnia 7 września 2006 r. od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie , w sytuacji gdy rzeczywistą przyczyną uchylenia decyzji była przyjęta przez sąd wykładnia prawa materialnego – art. 4 pkt 7 i art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i orzeczenie takie mogło zapaść jedynie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a powołanej ustawy, w wyniku czego naruszono prawo materialne poprzez błędną odmowę zastosowania art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, czym naruszono także art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 110 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd oparł się na wielokrotnie podważanej w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego literalnej wykładni art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, i niesłusznie przyjął, iż organy inspekcji drogowej związane są oceną organów w zakresie obowiązku posiadania wypisu z licencji. Takie podejście mogłoby prowadzić do sytuacji, w której odmowa wydania licencji na wykonywanie transportu drogowego, (choćby mylna), zwalnia przedsiębiorcę z obowiązku uzyskania licencji i niejako na stałe zabezpiecza przedsiębiorcę przed reakcją organów kontroli. Z powyższych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji i orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim, sformułowanie podstaw kasacyjnych musi być uznane za wadliwe. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2/naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ale argumentacja nie wykazuje czy to naruszenie miało charakter istotny, ponadto naruszenie to powiązane zostało z niezastosowaniem art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego został określony jako naruszenie przez błędną wykładnię art. 4 pkt 7, art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 11 ust. 3 art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i przez odmowę zastosowania art. 92 ust. 1 pow. ustawy. Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może być uznany za zasadny, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenia poczynione przez organ zostały dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego oraz należytej jego oceny. Zasadnie zatem Sąd jako podstawę orzeczenia wskazał powołany przepis, bo prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. może nastąpić dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Nie może być uznany za zasadny także zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Sąd nie tyle "odmówił" zastosowania art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ile uznał, że bez wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego rozstrzygnięcie było przedwczesne. Nieuzasadnione są też zarzuty błędnej wykładni art. 4 pkt 7 pow. ustawy, który - na potrzeby ustawy( według tekstu obowiązującego w dacie wydawania decyzji) definiuje pojęcie przewozu regularnego – publicznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten określony jest jako kontynuacja stanowiska błędnie opartego na wykładni literalnej, bez jednak wyjaśnienia istoty tego zarzutu i innej wykładni a z zaznaczeniem, że stanowisko takie jakie zajął Sąd jest " w rzeczy samej dopuszczalne". Jeśli przepis określa przesłanki uznania określonego przewozu za przewóz regularny - publiczny a nie wszystkie przesłanki są spełnione to ustalenie charakteru przewozu może budzić wątpliwości ale nie budzi ich sam przepis i jego wykładnia. Niewyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym polega ta błędna wykładnia literalna i dlaczego jest ona błędna czyni niemożliwym odniesienie się do tego zarzutu. Nie można podzielić także zarzutu naruszenia przez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 11 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Powołane przepisy wskazują starostę jako organ właściwy do udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany lub cofnięcia licencji w drodze decyzji administracyjnej ,w krajowym transporcie drogowym oraz stanowią o wydawaniu przez organ udzielający licencji jej wypisu lub wypisów w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. Przepisów tych Wojewódzki Sąd nie naruszył, niekwestionował bowiem kompetencji starosty. Dokonana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do tej kwestii wykładnia art. 110 k.p.a. nie może być uznana za prawidłową. Powołany przepis stanowi o związaniu decyzją organu który ją wydał i nie odnosi się do kwestii obowiązywania decyzji w obrocie prawnym. W tym zakresie znaczenie ma art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego, statuujący zasadę ostateczności decyzji. Decyzja ostateczna, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona w nadzwyczajnym trybie, obowiązuje i stanowi część porządku prawnego. Organ inny niż ten, który wydał decyzję, może wystąpić do prokuratora o wystąpienie z wnioskiem o wzruszenie decyzji w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności lub zasygnalizować problem organowi właściwemu do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, ale nie może samodzielnie jej oceniać i nie uwzględniać jej przy podejmowaniu własnych rozstrzygnięć. Stanowisko kwestionujące obowiązywanie decyzji ostatecznych w obrocie prawnym prowadziłoby do kwestionowania podstaw porządku prawnego i podważania ustawowych kompetencji innych organów. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. należało ją oddalić.