I OSK 1371/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędziowie NSA Anna Lech - spr., Joanna Banasiewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 873/04 w sprawie ze skargi F. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 873/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), przez Przedsiębiorstwo w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], położonego w miejscowości [...] oraz nieodpłatne nabycie własności oznaczonych budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 13 czerwca 1992 r., prawa rzeczowe do powyższych działek nabył od likwidatora Przedsiębiorstwa F. Z.. F. Z. zwrócił się do Wojewody [...] wnosząc o częściowe lub całkowite stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], opierając to żądanie na zarzucie sfałszowania decyzji przez dodanie na jej tekście przesłanym do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...], iż uwłaszczeniu podlegał również budynek administracyjno-socjalny, skutkiem czego doszło do wpisania w księdze wieczystej budynku administracyjno-socjalnego. Poza tym w decyzji uwłaszczeniowej nie ujęto innych budynków i urządzeń, w tym budynku suszarni sztucznej, nie podano też aktualnych danych o zasobach złoża surowca ze złoża [...]. W rezultacie tego tych składników nieruchomości, nie ujęto w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości. Skutkiem tego doszło do wadliwego nabycia przez wnioskodawcę praw do nieruchomości na podstawie nieważnej decyzji. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismem z dnia 16 września 2003 r. zawiadomił strony o wszczęciu, z wniosku F. Z., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji uwłaszczeniowej. W toku postępowania nadzorczego organ ustalił, że działki objęte wnioskiem F. Z. stanowiły własność Skarbu Państwa, co wynika z odpisu z księgi wieczystej [...]. Decyzja uwłaszczeniowa stwierdza, że jednostka uwłaszczona nabyła prawo własności budynków i urządzeń, przy czym wymienia te obiekty. Uwłaszczenie Przedsiębiorstwa nastąpiło zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Jeżeli - jak twierdzi skarżący - w decyzji pominięto niektóre budynki i urządzenia, to sytuacja taka jest uregulowana w przepisach o wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a nie w przepisach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. To samo odnosi się do zarzutu wydania decyzji uwłaszczeniowej w oparciu o fałszywe dowody. Decyzją dnia 10 grudnia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy F. Z. zażądał uchylenia powyższej decyzji podnosząc, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie zajął się okolicznościami wskazanymi we wniosku, a dotyczącymi podrobienia przedstawionego sądowi wieczystoksięgowemu tekstu decyzji uwłaszczeniowej oraz pominięcia w decyzji niektórych budynków i urządzeń. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...]. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], uznając, że żądanie wnioskodawcy nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Minister Infrastruktury stwierdził, że wprawdzie - w nadesłanej z sądu wieczystoksięgowego kopii decyzji uwłaszczeniowej na końcu pkt 2 rzeczywiście wymieniono budynek administracyjno-socja!ny, którego nie ma w oryginalnym tekście decyzji przesłanej wraz z aktami sprawy uwłaszczeniowej, jednak w postępowaniu nadzorczym nie można dokonywać ustaleń, kto i z jakich przyczyn przedstawił sądowi wieczystoksięgowemu tekst decyzji uwłaszczeniowej odmienny, niż tekst znajdujący się w aktach sprawy uwłaszczeniowej. Zarzut fałszywości oświadczenia, na podstawie którego przyjęto istnienie przesłanek uwłaszczenia w razie jego udowodnienia, może stanowić przesłankę wznowienia postępowania uwłaszczeniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie może być natomiast rozważany w toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Organ wskazał, że co do zasady, w postępowaniu administracyjnym nie mogą być rozwiązane problemy wnioskodawcy związane z ujawnieniem nabytych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. Na decyzję Ministra Infrastruktury F. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o ponowne rozpatrzenie sprawy lub zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] W uzasadnieniu skarżący podniósł zarzuty wskazywane we wcześniejszych wnioskach, dodając, że oświadczenia dyrektora Przedsiębiorstwa i księgowego, w części obejmującej wymienienie we wniosku o uwłaszczenie budynków i urządzeń, nie są prawdziwe. W rezultacie nie uwłaszczono Przedsiębiorstwa wszystkimi obiektami znajdującymi się na gruncie. Skarżący podał także w wątpliwość, czy Skarb Państwa był w istocie właścicielem przedmiotowych gruntów, bowiem przed scaleniem to Przedsiębiorstwo, a nie Skarb Państwa, figurowało jako właściciel nieruchomości. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 873/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem i kontroli tej dokonuje na podstawie dokumentów znajdujących się w przedstawionych aktach sprawy, w związku czym nie mógł być przedmiotem rozważań Sądu wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy nadzorczej lub zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Sąd podniósł, że w pierwszej kolejności, rozpoznając skargę wniesioną przez F Z. był zobowiązany zbadać, czy skargę wniosła osoba mająca interes prawny w sprawie, której dotyczyło postępowanie administracyjne. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1-3 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. grunty Skarbu Państwa bądź gminy pozostające w zarządzie państwowych osób prawnych stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i urządzenia znajdujące się na tym gruncie stały się własnością tych osób. Nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków i urządzeń stwierdza decyzja właściwego organu. W ocenie Sądu z przepisów tych wynika jednoznacznie, że podmiotem uwłaszczenia we wskazanym trybie może być tylko państwowa osoba prawna posiadająca w zarządzie grunty Skarbu Państwa albo grunty gminy. Zatem interes prawny, a co za tym idzie przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym posiada jedynie państwowa osoba prawna, która wykaże posiadanie prawa zarządu (vide: wyrok NSA z dnia 12 marca 1996 r. niepubl., wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1318/97, LEX nr 44642). Skarżący tych cech nie spełniał, nie było zatem podstaw do uznania, że posiada on interes prawny w sprawie o uwłaszczenie Przedsiębiorstwa w [...] przedmiotową nieruchomością. Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. nie wynikały bowiem dla skarżącego żadne uprawnienia ani obowiązki o charakterze prawnym. Prawa rzeczowe do nieruchomości F. Z. nabył po dniu uwłaszczenia, to jest po dniu 5 grudnia 1990 r. i po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji o uwłaszczeniu tego Przedsiębiorstwa. Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 1000/00 (LEX nr 81664), Sąd podniósł, że nie mając ustanowionych praw do gruntu, nie ma się również praw strony w postępowaniu uwłaszczeniowym dotyczącym tego gruntu. Skoro jednak organ administracji prowadził postępowanie nadzorcze z wniosku F. Z. i wydał w tym postępowaniu decyzję administracyjną, to konsekwencją tego było formalnoprocesowe prawo adresata decyzji do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Nie kreuje to jednak interesu prawnego skarżącego w sprawie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. skargę kasacyjną złożył pełnomocnik z urzędu F. Z., adwokat W. S., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającej uwłaszczenie z dniem 5 grudnia1990 r. Rzeszowskiego Przedsiębiorstwa Ceramiki Budowlanej działkami nr [...], [...] i [...] o łącznej pow.13,27 ha, położonymi w miejscowości [...], ewentualnie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...]. na podstawie art. 154 k.p.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną uprawnioną do wniesienia skargi od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]., utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [..] z dnia [...] stwierdzającej uwłaszczenie z dniem 5 grudnia 1990 r. Przedsiębiorstwa działkami nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. 13,27 ha, położonymi w miejscowości [...], która została wydana z naruszeniem art. 20 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z treścią art. 20 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. Nie ulega wątpliwości, iż w powyższym przypadku mamy do czynienia z naruszeniem art. 20 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który stwierdzał, iż w przypadku braku przeniesienia własności budynków położonych na gruncie, nie można przenieść użytkowania wieczystego powyższego gruntu. Powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 1992 r. sygn. akt III CZP 124/92, OSP 1993, nr 7, poz. 154, stanowiące, że umowa notarialna o oddanie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w nieodpłatne użytkowanie wieczyste na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności zarobkowej, w której nie dokonano równocześnie sprzedaży położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń nie może stanowić podstawy wpisu w księdze wieczystej, skarżący wskazał, że analogiczna sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie i daje podstawę do stwierdzenia, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która to stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazano także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt. II SA 2164/92 (niepubl.), stanowiący, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, nie można zgodzić się z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż F. Z. nie jest stroną uprawnioną do żądania wzruszenia ostatecznej decyzji w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga kasacyjna może być oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia prawa procesowego poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną uprawnioną do wniesienia skargi od decyzji Ministra Infrastruktury w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającej uwłaszczenie z dnia 5 grudnia 1990 r. Przedsiębiorstwa, gdyż ta ostatnia decyzja wydana została z naruszeniem art. 20 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co z kolei stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie odpowiada wprawdzie wymaganiom określonym w art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zarzut naruszenia przepisów materialnoprawnych połączono z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, lecz Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wadliwość ta nie jest tego rodzaju, aby uniemożliwić rozpoznanie skargi kasacyjnej. Jednak zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie jest trafny. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że uprawnienia do wniesienia skargi od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] zostały skonsumowane przez skarżącego F. Z., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie i skarga ta została rozpoznana. Inną natomiast kwestią jest czy wnoszący skargę F. Z. miał interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa działkami nr [..], [...] i [...] o łącznej powierzchni 13,27 ha. Z akt nie wynika, aby F. Z. był uczestnikiem postępowania o uwłaszczenie lub aby w dacie uwłaszczenia wiązały go z tym Przedsiębiorstwem jakieś prawa lub obowiązki. Natomiast w sprawie prowadzonej w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji, to jest o stwierdzenie jej nieważności, istotne jest wykazanie kwalifikowanych wad tej decyzji. Postępowanie takie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli postępowanie wszczęte zostało jak w niniejszej sprawie, na wniosek osoby, która nie ma przymiotu strony i osoba ta złożyła skargę, to zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu. Stroną postępowania jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uczestniczenie osoby fizycznej w postępowaniu administracyjnym nie stanowi samo przez się, że osoba ta jest stroną postępowania, gdyż musi ona wykazać, że ma interes materialnoprawny do uczestniczenia w sprawie. Zainteresowanie F. Z. sposobem uwłaszczenia Przedsiębiorstwa bierze się z faktu nabycia w późniejszym czasie od likwidatora przedsiębiorstwa prawa użytkowania wieczystego wskazanych wyżej działek gruntu oraz posadowionych na tych działkach budynków i urządzeń, chociaż - jak twierdzi skarżący - nie wszystkich istniejących na gruncie. Jednak ochrony prawnej dotyczącej usunięcia wątpliwości co do zakresu nabycia prawa w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, skarżący może poszukiwać na drodze cywilnoprawnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.