II OSK 403/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 458/07 w sprawie ze skargi Gminy D. Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności niektórych przepisów uchwały Rady Miejskiej w D. Z. z dnia [...], Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., II OSK 403/08 1. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...], Wojewoda D. stwierdził nieważności niektórych przepisów uchwały Rady Miejskiej w D z dnia [...], nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. §§ 4, 7, 8 i 13 uchwały w sposób istotny naruszają art.21 ust.3 w zw. z art.4 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jednolity tekst - Dz.U. 2005, nr 31, poz.266 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "ustawa o ochronie lokatorów"). Natomiast § 13 ust.5 uchwały narusza w sposób istotny art.23 ust.2 tej ustawy. Członkami wspólnoty są z mocy prawa wszyscy mieszkańcy gminy, więc gmina przyznając lokale ze swego zasobu mieszkaniowego nie może dyskryminować niektórych mieszkańców. Ograniczenie kręgu mieszkańców uprawnionych do najmu lokali na czas nieoznaczony bądź lokali socjalnych można dokonać jedynie określając dochody osób uprawnionych (art.21 ust.3 pkt 1 ustawy o ochronie lokatorów). Dodatkowym kryterium ustawowym w odniesieniu do lokali socjalnych jest brak tytułu prawnego do lokalu (art.23 ust.2 ustawy o ochronie lokatorów). Natomiast niedopuszczalne było ustalenie uchwałą, że znajdowanie się w trudnych warunkach zamieszkiwania oraz posiadanie stałego zamieszkiwania w gminie przez ostatnie 3 lata – są dodatkowymi kryteriami. Sprzeczny z art.23 ust.2 ustawy o ochronie lokatorów jest również § 13 ust.5 uchwały ("Osoby, które nie osiągają dochodów mogą wynająć lokal socjalny tylko za poręczeniem przez osoby trzecie ewentualnej spłaty czynszu i innych należności z tytułu najmu takiego lokalu"). Ewentualne zabezpieczanie roszczeń gminy powinno nastąpić w umowie najmu. 2. Gmina D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D., wnosząc o jego uchylenie. Zakwestionowane fragmenty § 7 i § 8 ust.1 realizują art.21 ust.3 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie lokatorów, ponieważ użyte w uchwale określenie "trudne warunki mieszkaniowe", są "warunkami zamieszkiwania kwalifikującymi do ich poprawienia", w rozumieniu ustawy. Natomiast § 4 uchwały realizuje art.21 ust.3 pkt 3 ustawy. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., III SA/Wr 458/07 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w jakiej stwierdzało ono nieważność fragmentów § 7 i § 8 ust.1 powyższej uchwały, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Uzasadnione były zarzuty skargi podważające prawidłowość stwierdzenia przez Wojewodę fragmentów § 7 i § 8 ust.1 uchwały. Nieprawidłowo organ nadzoru dostrzega w ustawie tylko jedno kryterium (dochodowe), mimo że warunki zamieszkiwania powinny być uwzględniane w identycznym stopniu. Rada była uprawniona do określenia "(trudnych) warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". Równie poprawne było ustanowienie w § 7 koniunkcji trudnych warunków zamieszkiwania i niskich dochodów, jako przesłanek, które dopiero łącznie uprawniają do skutecznego ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Skoro w art.21 ust.3 pkt 1 i 2 ustawodawca wprowadził dwie przesłanki takiego uprawnienia, więc niespełnienie któregokolwiek z tych wymogów powinno skutecznie eliminować możliwość skorzystania z tego uprawnienia. W szczególności osoba mająca trudne warunki zamieszkiwania nie powinna być uprawniona do najmu innego lokalu, jeżeli przekracza próg dochodowy. Również niski dochód nie powinien automatycznie być przesłanką prawa do najmu lokalu, jeżeli warunki zamieszkiwania nie kwalifikują danej osoby do ich poprawy. Stwierdzając nieważność obu fragmentów § 7 i § 8 ust.1 uchwały, organ nadzoru naruszył art.21 ust.3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów, przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, co obligowało Sąd do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w tej części. Sąd podzielił natomiast uzasadnienie stwierdzenia nieważności pozostałych zakwestionowanych przepisów uchwały. Niedopuszczalne było w szczególności wprowadzenie do § 4 uchwały nowego, pozaustawowego ograniczenia, w postaci wymogu 3-letniego stałego zamieszkiwania wnioskodawcy na obszarze Gminy. Warunek taki jest sprzeczny przede wszystkim z definicją wspólnoty samorządowej, którą tworzą z mocy prawa wszyscy mieszkańcy gminy, bez względu na okres zamieszkiwania na jej terenie. Analizowany przepis godzi ponadto w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa (art.32 Konstytucji). Lokale socjalne zostały potraktowane odrębnie w art.22...25 ustawy o ochronie lokatorów. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że ustawowe kryteria, uprawniające wnioskodawcę do ubiegania się o zawarcie z gminą umowy najmu takiego lokalu ograniczają się wyłącznie do: 1) braku tytułu prawnego do lokalu i 2) spełnienia określonego kryterium dochodowego (art.23 ust.2 ustawy o ochronie lokatorów). Dlatego niedopuszczalne było wprowadzenie uchwałą innych wymogów, tj. trudnych warunków zamieszkiwania i konieczności poręczenia przez osoby trzecie zapłaty czynszu i innych należności związanych z najmem lokalu socjalnego. Prawidłowe więc było stwierdzenie nieważności także fragmentu § 13 ust.3 i całego § 13 ust.5 naruszających w istotny sposób art.23 ust.2 ustawy. 4. W skardze kasacyjnej Wojewoda D. domaga się uchylenia wyroku Sądu I instancji w zakresie pkt 1 sentencji, uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] i rozpoznanie skargi Gminy D. . w trybie art.188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a.") oraz oddalenie skargi, zasądzenie od Gminy D. na rzecz Wojewody D. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art.21 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie lokatorów przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, iż posiadanie "warunków mieszkaniowych kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy" jest jednym z ustawowych kryteriów ograniczających uprawnienia do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy; 2) art.4 ust.1 i ust.2 ustawy ochronie lokatorów poprzez niezastosowanie tego przepisu. (art.4 ust.2 ustawy). Obowiązkiem Gminy jest zapewnienie lokali socjalnych i zamiennych, a także — zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach, bez dyskryminowania części mieszkańców Gminy. Jedynym wyjątkiem jest możliwość uwzględnienia wysokości dochodu. Natomiast wyłączną przesłanką oddania lokalu socjalnego jest brak tytułu prawnego do lokalu oraz wysokość dochodu. (art.23 ust.2 ustawy). Uprawnionymi do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie "kryterium dochodowe" (art.4 ust.1 ustawy o ochronie lokatorów; por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2006 r. IV SA/Wr 436/04.). Gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art.4 ust.2 ustawy). Uchwała rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego (art.21 ust.3 pkt 1 ustawy). W konsekwencji spełnienie tych dwóch i tylko tych dwóch warunków uprawnia do starania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast rada gminy nie ma kompetencji do określenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, gdyż krąg ten wyznacza art.4 ust.2 ustawy (lokale mieszkalne) i art.23 ust.2 (lokale socjalne). Art.21 ust.3 ustawy nie jest też źródłem kompetencji do definiowania przez radę gminy we własnym zakresie "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 540/06). Pojęcie "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy" pojawia się w art.21 ust.3 pkt 2 ustawy, a więc w przepisach określających elementy, z jakich obligatoryjnie powinna składać się uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali. Powyższy przepis nakazuje uregulować w takiej uchwale nie tylko kwestie związane z ubieganiem się o najem lokalu, ale także dotyczące osób, które lokal z gminnego zasobu już wynajmują. Rada gminy powinna określić m.in. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. Obniżki czynszu dotyczyć mogą zarówno osób starających się o lokal z gminnego zasobu, jak i wynajmujących już taki lokal. Nie można bowiem wykluczyć, że dochód osoby wynajmującej lokal od gminy obniży się do poziomu uprawniającego do niższego czynszu. Ponadto przepis powyższy nakazuje określić w uchwale "warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach". Bez wątpienia przepisy te dotyczą również osób, które są już najemcami lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego. W ocenie Wojewody D. pojęcie "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy" również dotyczy osób, które są już najemcami lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Warunki kwalifikujące wnioskodawcę do poprawy to warunki, jakimi charakteryzuje się wynajmowany lokal, a które ze względu na przyjęte w uchwale przesłanki, kwalifikują się do poprawy. Nadto wskazano, iż brak jest jakiegokolwiek przepisu w ustawie, który sugerowałby, iż "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy" dotyczyć by miały wyłącznie lokali mieszkalnych, a nie dotyczyłyby lokali socjalnych, którą to kwestię pomija zaskarżony wyrok. Kryteria uprawniające do lokalu socjalnego określone zostały w art.23 ust.2 ustawy. Ustawodawca dokładnie określił kryteria, jakie muszą spełniać osoby, którym gmina może przyznać lokale socjalne. W tej sytuacji kryterium interesu społeczności lokalnej, jako niewymienione w wyżej wymienionym przepisie ustawy, nie może być podstawą przyznania lokalu socjalnego dla osób niespełniających jednocześnie przesłanek ustawowych, tj. braku tytułu prawnego do lokalu oraz odpowiedniego kryterium dochodowego. Skoro zatem wyraźnie przesłanki uprawniające do ubiegania się o lokal socjalny określone zostały wyczerpująco w ustawie, więc identycznie rzecz się ma co do kryteriów uprawniających do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola administracji ograniczona jest do kryterium legalności (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.). Dlatego w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być skuteczne argumenty wychodzące poza te granice. I. Twierdzenie Wojewody D., że dopuszczalne jest wyłącznie jedno (dochodowe) kryterium – pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art.21 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie lokatorów ("Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie, gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.") oraz art.21 ust.3 pkt 1 i ustawy ("Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności (1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu, (2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy."). Clara non sunt interpretanda – powołany przepis jest zrozumiały i jednoznaczny bez dodatkowej interpretacji. Nie zawiera on odesłania, nie zawiera przepisów wieloznacznych. W takim przypadku wykładnia literalna nie tylko ma bezwzględne pierwszeństwo, ale co więcej, nie może być modyfikowana przez zastosowanie wykładni systemowej, do której odwołał się Wojewoda D. Ta ostatnie może co najwyżej mieć skutek negatywny, albowiem obie przesłanki (dochodowa i mieszkaniowa) objęte są wspólnym "tytułem" "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy" (art.21 ust.3 ustawy). II. Również w pozostałym zakresie zaskarżony wyrok jest prawidłowy, tj. w zakresie nieuwzględnionej skargi Gminy. Gmina w żadnym miejscu nie twierdzi, że 3-letnia karencja wymagana do nabycia prawa do uzyskanie mieszkania z zasobu Gminy ma oparcie w jednoznacznie sformułowanych przepisach prawa. Równocześnie prawidłowo Sąd I instancji odwołuje się do ustawowej definicji wspólnoty samorządowej, obejmującej wszystkich mieszkańców gminy. "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego (art.7 ust.1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). " Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy." (art.4 ust.1 ustawy o ochronie lokatorów). Jest tu bardzo wyraźne odwołanie się do pojęcia "wspólnoty gminnej", a to przesądza niedopuszczalność stosowania 3-letniego okresu wyczekiwania na nabycie praw do ubiegania się o mieszkanie z zasobu gminnego. Ani art.21 ust.3 pkt 3 ustawy o ochronie lokatorów nie zawiera takiej delegacji dla prawodawcy lokalnego, ani art.16 ust.1 Konstytucji RP w związku z art.1 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie zezwala na tego rodzaju różnicowanie pozycji prawnej członków gminnej wspólnoty samorządowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zm.).