III SA/Po 755/12

SENTENCJA Dnia 11 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi P. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 kwietnia 2012 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji dotyczącej przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 z naruszeniem prawa, po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia 14 lutego 2012r., II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. UZASADNIENIE Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją Nr [...], z dnia [...] grudnia 2004 r. r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229., poz. 2273 ze zm.), § 6 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) i art. 104 k..p.a. przyznał P. G. płatność ONW w łącznej wysokości 2.330,58 zł. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2012r., organ działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 kpa, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją, w związku, jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia, z wpłynięciem do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa informacji o wydzierżawieniu gruntów zadeklarowanych we wniosku na 2004r. innemu beneficjentowi. W toku postępowania organ przeprowadził dowody z informacji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 6 lipca 2009r. o pobieraniu przez K. G. renty rolniczej w pełnej wysokości, umowy dzierżawy zawartej w dniu 20 lutego 2004r pomiędzy P. G. i K. B. oraz umowy dzierżawy zawartej w dniu 6 grudnia 2006r ze S. i K. B., oświadczeń P. G., S. i K. B. o realizowaniu umowy z dnia 6 grudnia 2006r. oraz K. B. o realizowaniu umowy z dnia 20 grudnia 2004r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012r.. wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a , § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. została wydana z naruszeniem prawa. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez P. G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz.634 z 2008r. ze zm.), w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64., poz. 427 ze zm.),utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że we wniosku z dnia 22 maja 2004r. o przyznanie płatności na 2004r. P. G. zadeklarował działki ewidencyjne nr [...] położone w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...], działki nr [...] położone w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...] oraz działkę nr [...] położoną w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]. Łączna powierzchnia zadeklarowanych działek wyniosła 13,02 ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej i 13,02ha w ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej. W dniu 8 lipca 2009r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] z siedzibą w [...] wpłynęło pismo Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zawierające informację, że K. G. w latach 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 nie użytkowała własnych gruntów rolnych i w okresie od 1 czerwca 2004 do nadal pobiera rentę rolniczą w pełnej wysokości. Do pisma dołączono umowę dzierżawy z dnia 20 lutego 2004r. zawartą na 10 lat pomiędzy P. G. i K. B. obejmującą działki ewidencyjne nr [...] oraz umowę dzierżawy z dnia 6 grudnia 2006r. zawartą również na 10 lat przez P. G. z K. i S. B. obejmującą działki nr [...] oraz oświadczenie P. G. z 24 czerwca 2009r. dotyczące realizacji ww. umów. Co do okoliczności dotyczących wznowienia postępowania, organ odwoławczy przywołał jedynie regulacje zawarte w art. 145 i następnych k.p.a., dotyczące instytucji wznowienia postępowania. W ocenie organu odwoławczego zasadniczą kwestią w przedmiotowym postępowaniu jest ocena, czy P. G. był producentem rolnym w rozumieniu ww. przepisów, tj. czy był posiadaczem gospodarstwa rolnego w 2004r., w związku z władaniem, czy też nie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (DZ. Urz. WE L 327 z 12.12.2001) poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 października 2012r. skarżący wyjaśnił, że umowę dzierżawy przedłożył w KRUS oraz w Urzędzie Gminy i została ona zgłoszona do ewidencji gruntów. Wymiar podatku od roku 2004 kierowany był do dzierżawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazane. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostają ustalenia organów dotyczące przyznania skarżącemu płatności ONW do gruntów rolnych na 2004 r., jak również ustalenia dotyczące zawartej przez niego umowy dzierżawy z K. B. w dniu 20 lutego 2004r. Należy jedynie zwrócić uwagę, że organ nie wyjaśnił, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dopłat na 2004r. ma zawarta przez P. G. w dniu 6 grudnia 2006r umowa dzierżawy ze S. i K. B., skoro dokument ten nie istniał w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności w 2004r., podobnie jak i pozostałe powołane przez organ dowody, poza ww. umową dzierżawy z dnia 20 lutego 2004r. Skarżący, co wynika z treści składanych przez niego pism procesowych, nie kwestionował tego, że wydzierżawione przez niego działki rolne, zgłoszone we wniosku o dopłaty w 2004r., były rolniczo użytkowane przez dzierżawcę. Nie ma również wątpliwości, w świetle obowiązującego w dniu wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności na 2004r. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18.12.2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm. ) oraz § 2 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 14.04.2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73 z 2004r., Nr 657 ze zm.) że producentowi rolnemu - osobie będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego - przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Chodzi przy tym o posiadanie (faktyczne władanie) przez danego producenta rolnego na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - ONW działek rolnych o łącznej powierzchni minimum 1 ha. Faktyczne użytkowanie gruntów rolnych leżących na jednym z obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania polega na wykonywaniu określonych czynności dotyczących produkcji rolnej w rozumieniu przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 07.04.2004r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej ( Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm. ) - uprawie roślin, koszeniu okrywy roślinnej łąk, czy też wypasaniu zwierząt w przypadku pastwisk. Ustalenia i ocena organów w tym zakresie są zatem prawidłowe i wynikają z utrwalonego już w tej kwestii orzecznictwa sądowego. Jednakże postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się wskutek wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2004r. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności było zatem to, czy organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prawidłowo ustaliły i uznały, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy w istocie wystąpiły przesłanki określone w art. 145 §1 kpa pozwalające wznowić postępowanie w przedmiotowej sprawie. Istota sporu, czego zdaje się nie dostrzegać organ odwoławczy, również dotyczy zasadności wznowienia postępowania, zakończonego wskazaną wyżej decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2004r. r. na podstawie art. 145 §1 pkt 5 kpa, tj. z uwagi na nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który wydał decyzję. Postępowanie prowadzone po wznowieniu postępowania nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Granice sprawy zakreśla wniosek o wznowienie postępowania, w tym przypadku ,postanowienie organu o wznowieniu postępowania. We wstępnej fazie tego postępowania (tj. bezpośrednio po wznowieniu) organ administracyjny ustala – wyłącznie – czy w ogóle wystąpiły przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Stwierdzenie braku wystąpienia tych przesłanek wiąże się z koniecznością odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Zgodnie z art.145 § 1 pkt 5 kpa, na podstawie którego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Z powyższej regulacji wynika, że dopiero gdy zostaną spełnione łącznie wskazane tam przesłanki, organ może wznowić postępowanie w sprawie. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie, organy Agencji w istocie nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiły w przedmiotowej sprawie przyczyny wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jak wynika bowiem z uzasadnienia organu I instancji, poza wskazaniem dokumentów, które wpłynęły do organu w dniu 8 lipca 2008r. organ nie poczynił żadnych ustaleń, nie przeprowadził żadnej oceny w wyżej wskazanym zakresie. Nadto oparł się na dowodach, które nie istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej w 2004r. (umowa dzierżawy ze S. i K. B. z dnia 6 grudnia 2006r, oświadczenia P. G. z 24 czerwca 2009r., oświadczenia S. B. i K. B. z 24 czerwca 2009r. i K. B. z 23 czerwca 2009r.) Organ odwoławczy natomiast poczynił wprawdzie rozważania dotyczące postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, słusznie zwracając uwagę na stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1989r. IVSA 339/89, że stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. jednakże w żaden sposób rozważań tych nie odniósł do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, uznając, że zasadniczą kwestią w przedmiotowym postępowaniu jest ocena, czy P. G. był producentem rolnym w rozumieniu ww. przepisów, tj. czy był posiadaczem gospodarstwa rolnego w 2004r., w związku z władaniem, czy też nie. W przedmiotowej sprawie zaś niewątpliwie istotnym było przede wszystkim to, czy zawarcie przez skarżącego w dniu 20 lutego 2004r umowy dzierżawy działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] zgłoszonych następnie we wniosku o przyznanie płatności na 2004r, w istocie było nową okolicznością, czy nowym dowodem, który nie był znany organowi I instancji, który wydał decyzję o przyznaniu płatności. Wątpliwości w tym zakresie wynikają z informacji skarżącego, że przedstawiciele Agencji na spotkaniach organizowanych dla rolników informowali o możliwości składania wniosków o dopłaty również przez dzierżawców. Skarżącego informowano również, aby "dla własnego spokoju" uzyskiwał potwierdzenie od dzierżawców, że przekazał im dopłaty. Świadkiem rozmów, jak podnosi skarżący, prowadzonych z pracownikami Agencji w kwestii ubiegania się o dopłaty była żona skarżącego K. G. Ponadto, jak wyjaśnił skarżący na rozprawie przed Sądem w dniu 11 października 2012r., umowa dzierżawy została przedłożona w KRUS oraz w Urzędzie Gminy oraz zgłoszona do ewidencji gruntów. Wymiar podatku od roku 2004 kierowany był do dzierżawcy. Na wymienione wyżej okoliczności skarżący wskazywał już w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie np. przez wezwanie skarżącego do wykazania podnoszonych okoliczności, przedstawienia odpowiednich dowodów etc. Niewątpliwie również obowiązkiem organu było odniesienie się do tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie stanowi wypełnienia wskazanych wyżej obowiązków organu samo wskazanie na dokumenty, które wpłynęły do Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu 8 lipca 2008r. Nie ma bowiem racji organ odwoławczy, że w przedmiotowym postępowaniu, prowadzonym po wznowieniu postępowania, samo istnienie dowodów świadczących o tym, że producent rolny składający wniosek o przyznanie płatności nie był faktycznym posiadaczem gospodarstwa rolnego powoduje, że nie jest możliwe przyznanie na jego rzecz płatności ONW. W ocenie Sądu, nie sposób również uznać za dostateczne wyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego, generalne stwierdzenie organu odwoławczego, że wszystkie osoby udzielające informacji legitymują się zdanymi egzaminami z niezbędnych procedur więc informacje udzielane przez te osoby muszą być przekazywane w sposób rzetelny. Obowiązkiem organu było rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie. Brak wyjaśnień organu odwoławczego w tym zakresie uniemożliwia sądową kontrolę zasadności stwierdzenia w niniejszej sprawie istnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nie wiadomo bowiem w istocie, czy organ miał faktyczne podstawy do skorzystania z tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego i w konsekwencji uznania, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] grudnia 2004r. została wydana z naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2012r. r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 2, art. 151 § 2 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania. W szczególności organ przeprowadzi w sprawie postępowania wyjaśniające, co do ujawnienia w 2004r. wskazanej wyżej umowy dzierżawy w ewidencji gruntów, twierdzenia skarżącego o informowaniu przez pracowników Biura Powiatowego o możliwości ubiegania się o dopłaty pomimo wydzierżawienia gruntów, poprzez przynajmniej przesłuchanie skarżącego oraz ewentualnie wskazanych przez niego świadków. Ponadto, ustalając, czy wystąpiły w przedmiotowej sprawie wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 kpa przesłanki wznowienia postępowania organ zwróci uwagę, że użyty w tym przepisie zwrot "wyjdą na jaw" oznacza, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, czyli udostępnienia ich organowi. Jeżeli zdarzenie faktyczne miało miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej i zostało ujawnione organowi, to fakt, że potwierdzono je później dodatkowo nowym dowodem, pozyskanym w toku postępowania wznowieniowego, nie powoduje, że okoliczność ta stała się "nowa" w rozumieniu powołanego przepisu. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.