II SA/Go 186/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K.L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB) - działając na podstawie art. 49b ust. 4 i ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) - ustalił inwestorowi K.E. opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 zł z tytułu wybudowania zbiornika na gnojówkę o pojemności 21 m3 (zbiornik nr 2), zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], bez wymaganego zgłoszenia. Postanowienie zawierało pouczenie o sposobie i terminie wniesienia zażalenia. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) K.E., nosząca po zawarciu związku małżeńskiego nazwisko L., wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się legalizacji zbiornika bez konieczności ponoszenia opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB) – działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – określanej dalej k.p.a.) – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie terminowości złożenia zażalenia, gdyż to ona determinuje skuteczność zażalenia i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Każde uchybienie terminu do wniesienia zażalenia powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie wydając postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a. Uchybienie terminu do wniesienia zażalenia ma miejsce wówczas, gdy zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a. siedmiodniowego terminu do jego wniesienia, liczonego od dnia doręczenia postanowienia stronie, o czym strona została pouczona w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie WINB z dokumentów sprawy jednoznacznie wynikało, że postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] zostało doręczone pełnomocnikowi strony w trybie określonym w art. 44 k.p.a., przy czym spełnione zostały przesłanki skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie: w związku z czym doręczenie to należało uznać za prawidłowe. Mianowicie organ I instancji przesłał postanowienie pełnomocnikowi strony w dniu 16 stycznia 2020 r. za pośrednictwem poczty (data stempla na kopercie). W związku z tym, że adresata nie zastano (co wynika z adnotacji widniejącej na kopercie), nie można było dokonać doręczenia zwykłego zgodnie z art. 42 k.p.a. W związku z tym w dniu 17 stycznia 2020 r. przesyłkę organu I instancji złożono na okres czternastu dni w urzędzie pocztowym, a zawiadomienie o tym umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Z powodu niepodjęcia przesyłki w siedmiodniowym terminie awizowano ją powtórnie w dniu 27 stycznia 2020 r. Pomimo drugiego awizowania przesyłka nie została odebrana w placówce pocztowej i w konsekwencji w dniu 3 lutego 2020 r. została zwrócona do nadawcy (organu I instancji). W konsekwencji, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie postanowienia należało uznać za dokonane w dniu 31 stycznia 2020 r., tj. z upływem ostatniego dnia czternastodniowego terminu od dnia pierwszego awizowania. Dodatkowo, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy zauważył, że w sytuacji kiedy nastąpił prawny skutek procesowy (w postaci doręczenia zastępczego), późniejsze ponowne doręczenie postanowienia organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia zażalenia. Nie może mieć zatem znaczenia dla skuteczności doręczenia fakt, iż postanowienie wysłano stronie ponownie, ta bowiem okoliczność mogła mieć jedynie charakter informacyjny, gdyż żaden przepis prawa nie łączy z taką sytuacją skutku w postaci podważenia dotychczasowych doręczeń. Dlatego ponowne przesłanie pełnomocnikowi strony postanowienia z dnia [...] stycznia 2020 r. i odebranie przez niego przesyłki w dniu 19 lutego 2020 r., nie wywołuje skutków prawnych. W takiej sytuacji należało uznać, że pełnomocnik w dniu 19 lutego 2020 r. otrzymał postanowienie wyłącznie w celach informacyjnych, a data ta nie podlega uwzględnieniu przez organ odwoławczy przy ocenie, czy środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji został wniesiony w ustawowo wyznaczonym terminie. Mając na uwadze powyższe WINB uznał, że wynikający z art. 141 § 2 k.p.a. siedmiodniowy termin na wniesienie zażalenia należało liczyć od dnia 31 stycznia 2020 r., a co za tym idzie termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem 7 lutego 2020 r. Tymczasem przesyłka zawierającą zażalenie została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 26 lutego 2020 r., a więc po upływie ustawowego terminu do wniesienia zażalenia. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że strona w złożonym z uchybieniem terminu zażaleniu, nie zawarła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. K.L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie, wskazując że nie zgadza się ze stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, gdyż postanowienie otrzymała 20 lutego 2020 r. i zgodnie z pouczeniem w nim zawartym, w dniu 26 lutego 2020 r. złożyła zażalenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności – przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) - w niniejszej sprawie było postanowienie WINB z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] stwierdzające uchybienie terminu wniesienia zażalenia przez K.L. na postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] ustalające opłatę legalizacyjną. Podstawą zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., stanowiący, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma zastosowanie do zażaleń stosownie do art. 144 k.p.a. w myśl, którego w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. rozdziale 11 działu I k.p.a.) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) w trybie art. 134 k.p.a. Treść art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 1665/19). Przy czym każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie (por. wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 1996/19). Jako, iż skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika postanowienie PINB ustalające opłatę legalizacyjną zostało zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. doręczone temu pełnomocnikowi. Doręczenie to odbyło się w trybie określonym w art. 44 k.p.a. Stosownie do tego przepisu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. określa się mianem doręczenia zastępczego lub też subsydiarnego ze względu na fakt, że znajduje ono zastosowanie dopiero wówczas, gdy nie można doręczyć pisma w sposób określony w art. 42 i 43. Powyższe uregulowanie z jednej strony stwarza – nieobecnemu w chwili próby doręczenia pisma – adresatowi możliwość jego odebrania w późniejszym terminie w placówce pocztowej operatora lub w urzędzie właściwej gminy. Z drugiej zaś strony zwalnia organ od podejmowania dalszych prób doręczenia pisma do rąk adresata lub domownika, sąsiada i dozorcy. Ponadto – z uwagi na treść art. 44 § 4 k.p.a. – wskazać należy, że głównym celem instytucji doręczenia zastępczego jest uniemożliwienie podmiotom uczestniczącym w postępowaniu tamowania postępowania poprzez celowe uchylanie się od odbioru korespondencji. Instytucja doręczenia zastępczego uregulowana w art. 44 k.p.a. oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Przepisy regulujące doręczenia zastępcze mają na celu umożliwienie prawidłowego i sprawnego przebiegu postępowania w przypadkach, gdy dokonanie doręczenia samemu adresatowi jest utrudnione np. z uwagi na jego nieobecność pod wskazanym adresem (por. H. Knysiak-Sudyka (red.), K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 1 do art. 44, postanowienie NSA z 7 maja 2014 r., II OSK 1071/14, wyrok NSA z 31 maja 2012 r., I OSK 2105/11). W judykaturze podkreśla się, że warunkiem przyjęcia przez, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione (por. wyrok NSA z 31 maja 2012 r., I OSK 2105/11). Jeżeli na kopercie brak jest adnotacji doręczyciela, czy i gdzie (w jakim miejscu określonym w art. 44 § 2) pozostawiono zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru, to nie można uznać, że przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana i prawidłowo doręczona (por. wyrok NSA z 16 października 2012 r., II GSK 1758/11, wyrok NSA z 2 lipca 2013 r., II OSK 572/12). W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy dysponował niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, iż przesłanki z art. 44 k.p.a. zostały spełnione, jeśli chodzi o przesyłkę skierowaną w dniu 16 stycznia 2020 r. do pełnomocnika skarżącej, zawierającą postanowienie PINB ustalające opłatę legalizacyjną. Na kopercie i zwrotnym poświadczeniu odbioru znajdują się bowiem adnotacje wskazujące na niemożność doręczenia przesyłki zgodnie z art. 42 i 43 k.p.a. oraz pozwalające ustalić, iż doszło dwukrotnego awizowania przesyłki, w jakim miejscu pozostawiono awizo oraz w jakim miejscu może zostać przesyłka odebrana. Zawarto również informację o niepodjęciu przesyłki. Powyższe adnotacje opatrzone zostały niezbędnymi podpisami i stemplami oraz datami. Przesyłka ta była również skierowana pod właściwy adres podawany przez pełnomocnika skarżącej. W związku z tym zasadnie WINB uznał, iż powyższe postanowienie zostało doręczone skutecznie pełnomocnikowi skarżącej – zgodne z art. 44 § 1 i 4 k.p.a. – wraz z upływem 14 dni od dnia pierwszego awizo, tj. w dniu 31 stycznia 2020 r. Adresat pisma może oczywiście obalić domniemanie doręczenia mu pisma w dniu upływu ostatniego dnia terminu wskazanego w art. 44 § 1 k.p.a., jeżeli udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 1996 r., SA/Ka 1312/95, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2020, t. do art. 44). Skarżąca jednak na tego rodzaju okoliczności nie powoływała się ani na etapie postępowania administracyjnego, ani też na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Należy podkreślić, iż wniosku o przywrócenie terminu nie można domniemywać (musi być on wyraźnie złożony). Także sam fakt dokonania określonej czynności po terminie, nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. W sytuacji, gdy uchybienie terminowi nastąpiło, to przy braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu - organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 660/19). Ponadto adresat pisma może podjąć próbę podważenia mocy dowodowej treści zawiadomienia i adnotacji na kopercie, przez wniesienie reklamacji przesyłki pocztowej na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie reklamacji usługi pocztowej – t.j. Dz. U. z 2019, poz. 474 (por. wyrok NSA z 18 maja 2019 r., II OSK 2764/19). Zastępcze doręczenie na podstawie art. 44 k.p.a. opiera się na domniemaniu prawnym, że przesyłka dotarła do rąk adresata. Domniemanie to może podlegać wzruszeniu (obaleniu), co jednak wymaga od strony przedstawienia kontrdowodów (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., II OSK 186/18). Skarżąca nie wskazywała, aby podjęła takie czynności reklamacyjne. Nie przedstawiła również żadnych dowodów mogących podważyć powyższe domniemanie. W skardze powoływała się bowiem jedynie na fakt doręczenia jej pełnomocnikowi postanowienia PINB w dniu 20 lutego 2020 r., nie odnosząc się w żaden sposób do doręczenia tego postanowienia w dniu 31 stycznia 2020 r. w trybie zastępczym, które stanowiło podstawę stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Zasadnie przy tym WINB przyjął zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, iż w sytuacji prawidłowego doręczenia postanowienie PINB w trybie art. 44 k.p.a., ponowne doręczenie tego postanowienia miało jedynie charakter informacyjny i nie wpływało na bieg terminu do wniesienia zażalenia (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., I OSK 3233/19, wyrok NSA z 8 maja 2014 r., II OSK 2933/12). W myśl art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Postanowienie PINB ustalające opłatę legalizacyjną zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 31 stycznia 2020 r. W związku z tym strona mogła wnieść zażalenie najpóźniej w dniu 7 lutego 2020 r. Stąd zażalenie wniesione w dniu 26 lutego 2020 r. zostało złożone po terminie wskazanym w art. 141 § 2 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności trafnie WINB na podstawie powołanego art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Z tych względów skarga jako niezasadna – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – podlegała oddaleniu. ----------------------- # 2