II SA/Ol 737/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na pismo Burmistrza I. z dnia "[...]" r., znak "[...]" dotyczące informacji o sposobie parkowania pojazdów w ciągu ul. W. w I. postanawia: odrzucić skargę. WSA/pos.1- sentencja postanowienia UZASADNIENIE Pismem z dnia 13 czerwca 2021 r. M. B. (dalej jako: "Skarżący") zwrócił się do Burmistrza I. (dalej jako: "organ", "Burmistrz"), opisując problem dotyczący parkowania samochodu na wjeździe do jego posesji, odkąd obok niego zamieszkał nowy sąsiad. Jednocześnie zwrócił się z prośbą o anulowanie miejsca wyznaczonego na składowanie śniegu przez ww. sąsiada w określonym miejscu, ponieważ będzie to prowadziło do dalszych sporów o miejsca parkingowe. W dniu 22 czerwca 2021 r. do organu wpłynęło kolejne pismo Skarżącego, w którym wniósł on o wyznaczenie lokalizacji postoju jego auta poza jego posesją, z oznakowaniem jako miejsce dla osoby niepełnosprawnej. Wyjaśnił, że jego syn jest osobą niepełnosprawną z I grupą inwalidztwa, potrzebuje całodobowej opieki i pomocy osób drugich. Wchodzenie syna do samochodu na zjeździe do garażu i w garażu jest niemożliwe z uwagi na brak miejsca do całkowitego otwarcia drzwi. Następnie pismem z dnia 24 czerwca 2021 r. Skarżący ponownie opisał konflikt sąsiedzki, zarzucając brak bezstronności organu i jego pracowników. Wobec tego zapytał Burmistrza, czy urząd miasta jest właściwy do przyjmowania skarg na obywateli, czy pracownik urzędu miasta może uczestniczyć w postępowaniu sądowym i przedstawiać niesprawdzone informacje o Skarżącym oraz czy urząd miasta nie powinien poinformować osoby składającej skargę, że właściwa w sprawie doniesień jest Policja. W odpowiedzi, pismem z dnia "[...]" r., znak "[...]" , Zastępca Burmistrza I. poinformował Skarżącego, że wszystkie spory, które powstały między nim a sąsiadem winny być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej, a Burmistrz nie jest organem właściwym do rozstrzygania sporów sąsiedzkich. Wskazano, że wyznaczone miejsce na składowanie śniegu w pasie drogowym ulicy P. pozostaje bez zmian, zaś parkowanie pojazdów przy tej ulicy wynika z szeregowej zabudowy osiedla. Forma zabudowy powoduje, że możliwe jest występowanie utrudnień w parkowaniu pojazdów, wobec czego w pierwszej kolejności pojazdy winny być parkowane na własnej posesji. Podano, że zatoka postojowa w ciągu ul. W. poprawia bezpieczeństwo w obrębie skrzyżowania i nie wpływa na dostęp do nieruchomości. Odnosząc się do wniosku o wyznaczenie miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej poinformowano, że Zespół do Spraw Bezpieczeństwa Na Drogach Miasta "[...]" negatywnie zaopiniował prośbę Skarżącego. W dniu 16 sierpnia 2021 r. M. B. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na "decyzję Burmistrza Miasta I. z dnia "[...]". Wskazał, że odpowiedzi udzielone w decyzji są dla niego niekorzystne, na wszystkie zadane pytania nie uzyskał odpowiedzi. Podniósł, że Urząd Miasta działa w jego sprawie stronniczo. Podał, że do tej pory nie wyjaśniono mu dlaczego nie może parkować samochodu na zjeździe w pasie drogowym, a w tej sprawie miał już 35 spraw sądowych. Z zatoczki postojowej jest wjazd na jego posesję, który jest systematycznie blokowany przez stojące tam samochody. Dodał, że organ sądzi, że to on jest winny konfliktowi, podczas gdy to on jest atakowany przez sąsiada od 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest zawsze badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Oznacza to, że badanie legalności aktów administracyjnych lub innych działań organów administracyjnych możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności skargi, uniemożliwia natomiast rozpoznanie sprawy co do istoty. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Burmistrza I., w ocenie Skarżącego stanowiące decyzję administracyjną wydaną w jego sprawie. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie powszechny jest pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSP 1982, nr 9, poz. 169), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do elementów tych należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. A Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2020). Pismo organu z dnia "[...]" r. nie zawiera natomiast niezbędnego elementu decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi podstawowy, zasadniczy element każdej decyzji administracyjnej. Według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa, rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji zastosowanego przepisu prawa materialnego, i w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty. Przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są natomiast sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, jak o tym stanowi art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Podkreślić jednak należy, że z samego faktu, iż sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że zawsze może ona być rozstrzygnięta decyzją administracyjną; może ona się kwalifikować do rozpatrzenia w trybie skargowym lub wnioskowym (dział VIII k.p.a.), ale również w postępowaniu cywilnym, w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Tylko w przypadku, gdy z przepisów prawa administracyjnego materialnego wynika umocowanie organu do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, organ może rozstrzygnąć sprawę wydając decyzję administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2794/19 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). W ocenie tutejszego Sądu żaden przepis ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376) nie może stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej w poruszonych przez Skarżącego kwestiach. Ponadto pisma organu z dnia "[...]" r. nie można również zakwalifikować jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., ponieważ udzielenie przez organ informacji o sposobie parkowania oraz o braku właściwości do rozwiązywania sporów sąsiedzkich, nie stanowi ani aktu administracyjnego, ani czynności z zakresu administracji publicznej. Jak podkreśla się w doktrynie, aby móc zaskarżyć do sądu administracyjnego dany akt lub czynność, powinny one ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną Strony przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością. Co więcej, musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa administracyjnego (zob. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, LEX/el oraz powołane tam orzecznictwo). Udzielone przez Burmistrza w piśmie z "[...]" r. odpowiedzi nie wpływają na sytuację prawną Skarżącego, a jedynie na jego sytuację faktyczną (problemy z parkowaniem, konflikt sąsiedzki), wobec czego nie można uznać, że jest to czynność podlegająca kognicji sądów administracyjnych, określona w przepisie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Co więcej, kwestie związane z prawem własności nieruchomości regulowane są przepisami prawa cywilnego, natomiast kwestie nieprawidłowego parkowania pojazdów – przepisami Kodeksu wykroczeń. Nie są to więc sprawy administracyjne, do załatwienia których właściwy byłby Burmistrz I. Ostatecznie wskazać należy Skarżącemu, że jeśli kwestionuje on działanie Burmistrza jako organu administracji w ramach tzw. skargi powszechnej, to problematykę tę regulują przepisy Działu VIII k.p.a., dotyczące skarg i wniosków. Stosownie do przepisu art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia ona jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W myśl art. 228 k.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia, natomiast właściwość organów określa art. 229 oraz 230 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że postępowanie skargowe normowane przepisami Działu VIII k.p.a. prowadzone jest wyłącznie przez organy administracji publicznej. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainicjowana skargą ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości i terminowości ich działania oraz zbadania potrzeby podjęcia określonych czynności, stanowi wewnętrzną sprawę organów. Przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych tymi regulacjami. Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zatem właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu czy pracowników, skarg wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości (por. postanowienie NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; postanowienie NSA z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2849/15 czy postanowienie WSA w Olsztynie z 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 843/17, CBOSA). W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu, z mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.