I SAB/Wr 1063/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk Sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: O. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.900 zł (słownie: jeden tysiąc dziewięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi O. B. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 18 marca 2019 r. Urząd Wojewódzki w Katowicach przekazał wg właściwości Wojewodzie Dolnośląskiemu wniosek Skarżącego – złożony w dniu 28 stycznia 2019 r. - o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 5 września 2019 r. Skarżący zwrócił się do organu administracji o informację o stanie sprawy, zawracając uwagę na ustawowe terminy rozpoznania spraw administracyjnych. W dniu 24 października 2019 r. Strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 5 listopada 2019 r. organ administracji przekazał ponaglenie Skarżącego zgodnie z właściwością. W treści pisma wskazał, że jest ono uzasadnione, zwracał jednak uwagę na wpływ ogromnej ilości wniosków, konieczność zachowania kolejności przy ich rozpoznaniu oraz problemy kadrowe. Pismem z 31 grudnia 2019 r. Skarżący ponownie zwrócił się o informację o stanie sprawy oraz przyspieszenie jej rozpoznania. Pismem z dnia 10 stycznia 2020 r. organ administracji na podstawie art. 105 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia braków wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. W dniu 27 stycznia 2020 r. Skarżący uzupełnił wniosek o dodatkowe dokumenty oraz stawił się osobiście w siedzibie organu administracji, celem złożenia odcisków linii papilarnych. Pismem z dnia 29 stycznia 2020 r. organ administracji na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach zwrócił się do właściwych służb, o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Skarżącego na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony i bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia organ administracji publicznej wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 25 kwietnia 2020 r. oraz na podstawie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) wezwał Stronę o dodatkowe dokumenty. W dniu 4 lutego 2020 r. do organu administracji wpłynęło postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 21 stycznia 2020 r. uznające ponaglenie Strony za uzasadnione i wyznaczające termin załatwienia sprawy na dzień 21 kwietnia 2020 r. W dniach 4 i 6 marca 2020 r. do organu administracji wpłynęły dodatkowe dokumenty istotne dla rozpoznania wniosku będące odpowiedzią na wezwanie organu administracji. W dniu 7 lutego 2020 r. wpłynęła do organu administracji informacja od właściwych służb stwierdzająca, że pobyt cudzoziemca na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 16 października 2020 r. Skarżący ponowił prośbę o przyspieszenie rozpoznania sprawy oraz wyjaśnienie okoliczności dotyczących istnienia dwóch wniosków. Strona informowała, że składała jeden wniosek. W piśmie z dnia 20 października, Strona powołując się na korespondencję mailową oraz rozmowę telefoniczną z pracownikiem organu administracji wnioskowała o umorzenie postępowania w przedmiocie niepodpisanego wniosku. W dniu 14 grudnia 2020 r. Strona wniosła o wgląd w akta sprawy, pismo tej samej treści złożyła w dniu 8 marca 2021 r. W dniu 12 grudnia 2020 r. Skarżący wniósł kolejne ponaglenie, które w dniu 20 kwietnia organ administracji przekazał zgodnie z właściwością. Pismem z tego samego dnia organ administracji publicznej, powołując się na art. 10 k.p.a. o poinformował Stronę możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 2 kwietnia 2021 r. Strona złożyła skargę na bezczynność organu administracji. Zarzucała naruszenie art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Wnioskowała o stwierdzenie bezczynności, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.; zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w sprawie siedmiu dni od doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy organowi administracji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 149 ust. 1a p.p.s.a.; zasądzenie od organu administracji na rzecz Strony sumy pienięznej w wysokości 4.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący podkreślał, że pomimo przedłożenia wszystkich niezbędnych dokumentów w sprawie przez 24 miesiące nie rozpoznano jego wniosku. Organ administracji pozostaje bezczynny nie informuje o stanie sprawy, przewidywanych terminach jej zakończenia pomimo ponagleń ze strony Skarżącego. Skala tych zaniechań kwalifikuje je jako rażące. Taka zwłoka w rozpoznaniu wniosku czyni sytuację skarżącego niepewną i wpływa na sytuację ekonomiczną. Skala opieszałości uzasadnia roszczenie o przyznanie wskazanej sumy pieniężnej. W dalszych wywodach Skarżący, odwołując się do poglądów judykatury, zawarł uzasadnienie prawne dopuszczalności skargi bezpodstawności usprawiedliwiania opieszałości w rozpoznaniu wniosku problemami kadrowymi oraz wykazania rażącego naruszenia prawa. Formułując uzasadnienie prawne przyznania sumy pieniężnej Strona wskazała na jej cele kompensacyjne, prewencyjne oraz dyscyplinujące. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników merytorycznych prowadzących sprawy oraz niemożliwością szybkiego uzupełnienia braków kadrowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla oceny okoliczności sprawy z punktu widzenia składanej skargi. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 – 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności, czy też przewlekłości postępowania. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jej zasądzenia nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Przyznanie sumy pieniężnej nakłada na sąd obowiązek jej miarkowania i stosowania z rozwagą. Przesłanką jej orzeczenia jest stwierdzenie celowego działania, w sprawie zaś przyczyna zwłoki jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku Strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały istotnie przekroczone. Do dnia wniesienia skargi okres ten wyniósł 25 miesięcy. Konieczne jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej wynikającej z akt sprawy wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby wskazane okoliczności mieściły się w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań organu administracji nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy dopiero po upływie 10 miesięcy od przekazania mu wniosku Strony. Kolejne kroki podjął, dość szybko, bo po upływie dziewiętnastu dni, jednakże po tym czasie, pomimo przedłożenia przez Stronę żądnych dokumentów do czasu wniesienia skargi nie podejmował żadnych czynności w celu rozpoznania sprawy, pozostając w zwłoce przez ponad rok. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma dostrzeżony przez Sąd z urzędu fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę działania organu administracji publicznej w tej sprawie (bezczynność). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł 23 miesięcy. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji pozostawał bezczynny. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku organ administracji podjął te czynności dopiero w dniu 29 stycznia 2020 r. czyli po ponad dziesięciu miesiącach od dnia przekazania wniosku Strony do rozpoznania wg właściwości. Pierwsze czynności organu zostały podjęte w tym samym czasie w dniu 10 i 29 stycznia 2020 r. Do dnia wniesienia skargi sprawa z wniosku Strony nie została rozpoznana, choć upłynęło 25 miesięcy od dnia przekazania wniosku Strony wg właściwości, a 23 licząc czas wyłączony z orzekania o bezczynności. Taka bezczynność musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Wskazać przy tym należy, że organ administracji nie dotrzymał terminów wyznaczonych przez organ nadrzędny. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że adekwatną kwotą będzie tu kwota 1.900 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności, stanowiąc dla Strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku. Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).