II SA/Kr 975/22

SENTENCJA Dnia 20 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2022 roku sprawy ze sprzeciwu A. S. i H. S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 czerwca 2022 roku, znak: WS-VI.7536.1.80.2021.KA w przedmiocie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. S. i H. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. znak: GS-14.6821.50.2021.AM, Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie ograniczenia - na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr[...]. ewid. K. - K., obj. KW [...] poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji gazu niskiego ciśnienia (dni 10x6,3 PE100RC SDR 17,6) w celu zasilenia w gaz ziemny budynków mieszkalnych w K.: istniejącego na działce nr [...] oraz planowanych na działkach: nr [...] i nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "S.-S.." W uzasadnieniu organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka do zastosowania regulacji art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. zgodność planowanej inwestycji za zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość. Odwołanie od ww. decyzji złożyła [...] sp. z o.o. w T., podając, że organ zakwestionował zgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym, lecz dla zastosowania art. 124 u.g.n. nie jest konieczne jest aby w planie miejscowym został ustalony konkretny przebieg danej inwestycji. Powołany przepis odwołuje się bowiem wyłącznie do pojęcia zgodności inwestycji z planem miejscowym, a plan przewiduje doprowadzenie paliw gazowych do odbiorców w oparciu o sieć gazową niskiego i średniego cieśnienia. Realizacja inwestycji następuje w celu przyłączenia co najmniej kilku odbiorców, a tym samym jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Wojewoda Małopolski decyzją z 29 czerwca 2022 r. nr WS-VI.7536.1.80.2021.KA na podstawie art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) oraz art. 138 § 2 i § 2a kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że powodem odmowy przez organ I instancji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości było stwierdzenie, że realizacja drugiej przesłanki wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie została w przedmiotowej sprawie spełniona, bowiem trasa przebiegu planowanej inwestycji nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "S.-S.", przyjętego uchwałą nr XXXII/813/19 z dnia 18 grudnia 2019 r. Z załączonego do wniosku wypisu i wyrysu z ww. planu miejscowego wynika, iż przedmiotowa działka - w części przeznaczonej na posadowienie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego - znajdują się w terenach oznaczonym KDD.6 -tereny dróg publicznych (klasy dojazdowej). Zgodnie z § 12 ust. 1 ww. planu miejscowego, jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się: 1) utrzymanie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej; 2) możliwość prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce i odłączeniu obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej; 3) uwzględnienie powiązania obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym; 4) wzdłuż obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej ograniczenia w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenów bezpośrednio przyległych, wynikające z unormowań odrębnych. Z kolei § 12 ust. 4 stanowi iż w zakresie zaopatrzenia w paliwa gazowe ustala się doprowadzenie paliw gazowych do odbiorców w oparciu o sieci gazową niskiego i średniego ciśnienia, zasilane ze stacji zlokalizowanych poza obszarem objętym planem. Z kolei zgodnie § 8 ust. 12 ww. planu miejscowego obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem: 1) dróg publicznych; 2) sieci i urządzeń zaopatrzenia w wodę; 3) urządzeń i zespołów umożliwiających pobór wód podziemnych; 4) sieci i urządzeń kanalizacji; 5) sieci urządzeń zaopatrzenia w gaz; 6) kablowych linii elektrycznych. Zgodnie z § 13 ust. 3 ww. planu miejscowego dojazdy zapewniające dostęp do dróg publicznych powinny zostać wytyczone w sposób umożliwiający prowadzenie lokalnych sieci uzbrojenia terenu. Z kolei § 25 ust. 2 pkt 1) ww. planu miejscowego stanowi, iż w terenach dróg publicznych dopuszcza się lokalizacje obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej, niezwiązanej funkcjonalnie z drogami. W celu realizacji tej zasady, projekty budowlane winny każdorazowo być uzgodnione przez wszystkie jednostki odpowiedzialne za rozwój i utrzymanie sieci infrastruktury technicznej oraz administratora drogi (w niniejszej sprawie protokół z dnia 3 lutego 2021 r. znak: GD-17.6630.2582.2020). Zatem wg organu odwoławczego przyjęta przez organ I instancji wykładnia przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. - w zakresie przesłanki zgodności ograniczenia z planem miejscowym lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego - nie zasługiwała na aprobatę. Aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizację. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 387/20). W podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1345/17. Sam plan nie stanowi jednak wystarczającej podstawy do realizacji inwestycji. Nie rodzi też obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Ustala bowiem tylko przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego i określa sposoby zagospodarowania terenu, ale nie konstytuuje konkretnego ograniczenia związanego z założeniem i przeprowadzeniem na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej przez inwestora nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Odwołanie się do ustaleń planu jest zatem niewystarczające. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku błędnej wykładni art. 124 ust.1 u.g.n., a ponadto z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a., bowiem organ l instancji nie dokonał w ogóle analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie odniósł ich do treści wniosku celem weryfikacji zgodności planowanej inwestycji z wszystkimi zapisami tegoż aktu prawa, co skutkowało koniecznością uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta Krakowa do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ l instancji powinien dokonać wyczerpującej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S.-S.", przyjętego uchwałą nr XXXI1/813/19 z dnia 18 grudnia 2019 r. oraz zweryfikować założenia planowanej inwestycji z treścią ww. aktu prawa miejscowego, mając na uwadze, że w świetle treści art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz przytoczonych poglądów judykatury i doktryny prawa plan miejscowy nie musi określać dokładnej trasy przebiegu przewodów infrastruktury technicznej, jednakże w takiej sytuacji przebieg ten winien być skonkretyzowany w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości z uwzględnieniem uzasadnionych interesów wszystkich stron, w tym poprzez dokonanie ingerencji w niezbędnym zakresie, a więc jak najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości, co także wymaga ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli A. i H. S. zarzucając naruszenie art. 124 ust.1 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sprzeciw podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nadto zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis jest podstawą dla wydania skarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie podane przez skarżony organ odwoławczy okoliczności jako przyczyny uchylenia decyzji, nie są prawidłowe, stąd naruszono art. 138 § 2 kpa poprzez brak wskazania istotnych i uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji I instancji. W zasadzie z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie sposób uznać dlaczego Organ II instancji przyjął, że w sprawie wystąpiła konieczność wyjaśnienia przez Organ I instancji takiego zakresu sprawy w stopniu, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało wydaniem decyzji o uchyleniu decyzji. Organ odwoławczy ocenił bowiem sporne postanowienia planu miejscowego i wyraził swój konkretny pogląd dokonując własnej interpretacji. Zatem skoro organ II instancji dokonał innej interpretacji przesądzającej zgodność z zapisami planu miejscowego to winien merytorycznie orzec w sprawie, a nie uchylać się od wydania decyzji. Zatem kwestia zgodności z planem miejscowym odmiennie oceniona przez organ II instancji względem decyzji organu I instancji, nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Skoro organ odwoławczy ocenił zgodność z planem miejscowym to jeśli uważa, że jednak nie tylko ta kwestia stanowi podstawę do uchylenia np. przebieg sieci ten winien być skonkretyzowany z uwzględnieniem uzasadnionych interesów wszystkich stron, to jest uprawniony i zobligowany do oceny czy inwestycja w tym zakresie jest zgodna z planem oraz czy zachodzą wobec tego przesłanki z art. 124 ugn. Nie ma przy tym naruszenia art. 15 kpa, bo kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia zgodności z planem była przedmiotem oceny dokonanej przez organ I instancji. Zatem obecnie powołane w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej okoliczności nie uzasadniają uchylenia decyzji organu I instancji z powołaniem na 138 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.