II GSK 956/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2729/14 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. B. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2729/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 7 maja 2012 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o przyznanie płatności na rok 2012. We wniosku zadeklarowała do płatności działkę rolną, oznaczoną literą A, położoną na działce ewidencyjnej o numerze [...], o powierzchni 10,78 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym R., na terenie gminy B., powiat b., województwo z.. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Kierownik Biura przyznał stronie płatności na rok 2012 z tytułu jednolitej płatności obszarowej (dalej: jpo) w wysokości 7891,61 zł. Następnie decyzją z [...] maja 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia[...]stycznia 2013 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: kpa) w zw. z art. 124 ust. 1 i art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr L 30 z 31.01.2009, ze zm. str. 16; dalej: rozporządzenie nr 73/2009). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. rażąco narusza przepis art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, bowiem Kierownik Biura przyznał jpo także do gruntów, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Na powyższą decyzję Prezesa ARiMR T. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), stwierdził, że okolicznością w sprawie niekwestionowaną jest, że skarżąca zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr [...], która - jak stwierdzono w postępowaniu nieważnościowym - nie była w całości utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Do działki tej zostały przyznane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2012, wbrew art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, z którego wynika, że w 2012 r. jpo przysługiwała tylko w odniesieniu do tych powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej. WSA zaznaczył, że kontrolowana decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a celem tego postępowania nie jest rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, ale zbadanie, czy z materiału dowodowego wynika, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa i na czym to rażące naruszenie prawa polegało. Sąd I instancji uznał, że stwierdzone przez Prezesa ARiMR w zaskarżonej decyzji naruszenie art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, stwierdzając, że przyznanie płatności do powierzchni niekwalifikujących się do płatności nie było wynikiem błędnego zastosowania, czy też niezastosowania art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, ale błędów w zakresie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ przyznający płatności, a mianowicie niedostrzeżenie przez ten organ, że część działki ewidencyjnej nr [...] nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W sytuacji zaś gdy uprawniony do wydania decyzji organ, dysponując stosownym materiałem dowodowym, po dokonaniu oceny złożonego przez rolnika wniosku, przyznał temu rolnikowi wnioskowane płatności, uznając zgłoszone grunty za kwalifikujące się do płatności, brak jest podstaw do uznania, że decyzja obarczona jest tego rodzaju wadą, która uzasadniałaby stwierdzenie, iż decyzja ta nie może zostać zaakceptowana, jako akt wydany przez organy państwowe w praworządnym państwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek błędy w swoich ustaleniach dotyczących tego, czy dany obszar kwalifikuje się do płatności. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał Prezesowi ARiMR wzięcie pod uwagę oceny prawnej zawartą w wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Wyrokowi zarzucił: Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 124 ust. 1 oraz art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatność do gruntów rolnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 20 czerwca 2003r. Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów według norm. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzję nie uwzględnił danych zawartych w Systemie informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz nie uwzględnił ortofotomapy z dnia 30 lipca 2004 r., z której jednoznacznie wynikało, że część działki ewidencyjnej nr [...] nie kwalifikowała się do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Nieuwzględnienie powyższych danych doprowadziło do przyznania T. B. płatności, także do gruntów, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W ocenie Prezesa ARiMR decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r. rażąco narusza zatem art. 124 ust. 1 oraz art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawy, na których organ oparł skargę kasacyjną, nie znajdują bowiem usprawiedliwienia. Sposób i zakres sformułowanych podstaw kasacyjnych wymaga przypomnienia zasad ogólnych orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz reguł sporządzania tego środka zaskarżenia. Otóż, stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania - której w niniejszej sprawie się nie dopatrzono - bierze pod uwagę z urzędu. Związanie skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Według art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega przy tym kwestii, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., I CKN 102/99). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 124 ust. 1 oraz art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatność do gruntów rolnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 20 czerwca 2003 r. Powyższe sformułowanie zarzutu wskazuje, że strona w istocie zmierza do zakwestionowania ustaleń stany faktycznego – a to wadliwych ustaleń w kwestii utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Tymczasem, w podstawach skargi kasacyjnej nie sformułowano żadnych zarzutów naruszenia prawa procesowego, a niewątpliwie zarzutem naruszenia prawa materialnego prawidłowość ustaleń faktycznych nie może być wzruszona. Wyjaśnić dodatkowo można, że rażące naruszenie przepisów regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, tj. przepisów proceduralnych, można by rozważać w konkretnych, szczególnych sytuacjach, gdyby organ całkowicie uchylił się od obowiązku rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i dokonania ustaleń faktycznych. Jednakże zasadniczo przyjmuje się, że błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale tylko w trybie zwykłym nie zaś w trybie szczególnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2014 r. II GSK 943/13). Trzeba nadto przypomnieć, że Sąd I instancji w pisemnych motywach wyroku jednoznacznie wskazał, że przyznanie płatności do powierzchni niekwalifikujących się do płatności (decyzją, której nieważność stwierdzono – przypis NSA), nie było wynikiem błędnego zastosowania, czy też niezastosowania art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, ale błędów w zakresie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ przyznający płatności. Tego twierdzenia – jak już wskazano - skarga kasacyjna żadnym zarzutem nie tylko nie podważa, ale zdaje się potwierdzać. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono bowiem, że Kierownik BP ARiMR wydając decyzję o przyznaniu płatności nie uwzględnił danych zawartych w Systemie informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz ortofotomapy, co doprowadziło do przyznania skarżącej płatności także do gruntów, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., wbrew art. 124 ust. 1 tego rozporządzenia. Z powyższego jednoznacznie wynika, że istota sporu – w świetle rozważań Sądu I instancji i podstaw skargi kasacyjnej – sprowadza się do kwalifikowania uchybień w dokonaniu ustaleń faktycznych w ramach postępowania o przyznanie płatności, jako usprawiedliwiających stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie. Dokonana przez Sąd I instancji ocena, że w sprawie nie miało miejsce rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, nie może być skutecznie podważana postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 oraz art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt. 2) wydano na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).