II SAB/Wa 208/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Konferencji Episkopatu Polski w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] października 2020 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca"), zwróciło się do Konferencji Episkopatu Polski (dalej: "KEP", "podmiot zobowiązany") o udostępnienie na wskazany adres e-mail treści "Porozumienia podpisanego przez Telewizję Polską oraz Konferencję Episkopatu Polski, dotyczącego określenia zasad przygotowywania i emitowania audycji i przekazów religijnych, publicystycznych, informacyjnych, społecznych i kulturalnych Kościoła katolickiego" (dalej: "Porozumienie"). Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. adw. M. M. działający "na podstawie upoważnienia i prośby JE Biskupa A. G. M. Sekretarza Generalnego Konferencji Episkopatu Polski o rozważenie wniosku przedstawionego (...) w piśmie z dnia [...] października 2020 r." wskazał, że wnioskowane Porozumienie zostało zawarte pomiędzy Sekretariatem Konferencji Episkopatu Polski a Telewizją Polską S.A. i dotyczy zasad funkcjonowania Redakcji Audycji Katolickich TVP oraz przygotowywania i nadawania w Telewizji Polskiej S.A. (pod nadzorem Redakcji Audycji Katolickich TVP) audycji i przekazów religijnych, publicystycznych, informacyjnych, społecznych i kulturalnych Kościoła katolickiego w świetle nauczania Kościoła katolickiego. Określenie zasad, o których mowa powyżej, następuje w zakresie uprawnień Kościoła katolickiego, wynikających z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1347 ze zm.), zgodnie z którym Kościół ma prawo do emitowania w środkach masowego przekazywania Mszy św. w niedziele i święta oraz swoich programów, w szczególności religijno-moralnych, społecznych i kulturalnych. Sposób realizacji ww. uprawnień regulują właśnie porozumienia między Sekretariatem Konferencji Episkopatu Polski a jednostkami publicznej radiofonii i telewizji, co literalnie wynika z ustępu drugiego cytowanego przepisu. Zasady wskazane w ww. ustawie znalazły swe rozwinięcie w Konkordacie między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanym w Warszawie 28 lipca 1993 (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318). W akcie tym władze Stolicy Apostolskiej i Polski "dążąc do trwałego i harmonijnego uregulowania wzajemnych stosunków, biorąc pod uwagę fakt, że religia katolicka jest wyznawana przez większość społeczeństwa polskiego (...), stwierdzając doniosły wkład Kościoła w rozwój osoby ludzkiej i umacnianie moralności (...), ustaliły między innymi potwierdzenie swej niezależności i autonomii i zobowiązały się do pełnego poszanowania tej zasady we wzajemnych stosunkach i we współdziałaniu dla rozwoju człowieka i dobra wspólnego". Zawarte Porozumienie precyzuje realizację uprawnień Kościoła katolickiego w Polsce potwierdzonych w ww. aktach prawnych, które po stronie Sekretariatu KEP nie rodzą jakichkolwiek przysporzeń. Konferencja Episkopatu Polski nie spełnia kryteriów określonych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie jest bowiem organem władzy publicznej, podobnie jak inne osoby prawne Kościoła katolickiego w Polsce, co jasno wynika z art. 25 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Wydaje się oczywiste, że w takim duchu i zakresie interpretować należy przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), która wydana została na podstawie delegacji zawartej art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, upoważniającej ustawodawcę jedynie do regulacji "trybu udzielania informacji, a których mowa w ust. 1 i 2". Nie może więc określać innych, niż konstytucyjnie opisane, podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji. Z tych względów wniosek nie może być spełniony, tym bardziej, że nie dotyczy po stronie Kościoła wydatkowania funduszy publicznych, zaś treści programowe realizowane są w powszechnie dostępny do oglądu sposób. Pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Konferencji Episkopatu Polski w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2020 r. zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie żądanej informacji pomimo upływu terminu ustawowego. W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności; orzeczenie o jej charakterze; nakazanie podmiotowi zobowiązanemu rozpoznania wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, iż pisma z dnia [...] listopada 2020r. sygnowanego przez adw. M. M. nie można uznać za rozpoznanie ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem pełnomocnicy procesowi - o ile adw. M. M. faktycznie legitymuje się pełnomocnictwem udzielonym mu przez podmiot zobowiązany - nie są uprawnieni do załatwiania spraw merytorycznych, a w szczególności do udzielania odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej. Ponadto adw. M. M. nie jest pracownikiem podmiotu zobowiązanego, co mogłoby go upoważniać do udzielania odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności, bowiem w terminie ustawowym nie odniósł się do przedmiotowego wniosku. Niezależnie od powyższego Stowarzyszenie podniosło, że podmiot zobowiązany należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest bowiem jednostką organizacyjną (art. 6 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego), która dysponuje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne. Dalej Stowarzyszenie wskazało, że jak wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2020 r., poz. 805), częstotliwości radiowe i telewizyjne są przedmiotem wyłącznego władztwa Rzeczypospolitej, a więc stanowią majątek publiczny. Sposób korzystania z tego majątku określa art. 48 ww. ustawy. Na gruncie tego przepisu Kościół katolicki może dysponować majątkiem publicznym w postaci częstotliwości radiowych i telewizyjnych w dwojaki sposób. Po pierwsze - uzyskując stosowną koncesję, po drugie - za pośrednictwem jednostek publicznej radiofonii i telewizji na mocy porozumienia. Niezależnie jednak od przyjętego sposobu, jest to dysponowanie majątkiem publicznym. Fakt, iż dysponowanie tym majątkiem za pośrednictwem jednostek publicznej radiofonii i telewizji odbywa się z udziałem podmiotu zobowiązanego sprawia, iż podmiot ten podpada pod ustawę o dostępie do informacji publicznej. Następnie Stowarzyszenie powołało art. 21 ust. 1 i art. 26 ust. 2 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji wskazując, iż skoro Kościół katolicki - poprzez podmiot zobowiązany - z użyciem publicznej telewizji emituje m.in. audycje społeczne i kulturalne, to należy uznać, że działania podmiotu zobowiązanego wpisują się w realizację misji publicznej telewizji. Zatem podmiot zobowiązany wykonuje zadania publiczne. Natomiast zasady, na jakich odbywa się dysponowanie przez podmiot zobowiązany majątkiem publicznym - czy to na mocy koncesji, czy to na mocy Porozumienia - stanowią informację publiczną, a więc podlegają udostępnieniu. Z powyższych przyczyn niniejsza skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany, reprezentowany przez adw. M. M., wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego podnosząc, iż poszukiwany przez Stowarzyszenie dokument ukazał się drukiem w wydawnictwie KEP - [...] nr [...], rok [...]. Odnosząc się do kwestii braku stosownego pełnomocnictwa podmiot zobowiązany, powołując się na pogląd orzecznictwa, wskazał, że brak dokumentu pełnomocnictwa w aktach sprawy nie oznacza jego nieistnienia i jakkolwiek stanowi uchybienie, to nie w każdym przypadku prowadzi do nieważności decyzji administracyjnej. Zaznaczył, iż w sytuacji gdy zastrzeżenie dotyczy decyzji, to tym bardziej odnosi się do czynności technicznej w postaci przedstawienia propozycji stanowiska prawnego KEP odnośnie wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał również, że Stowarzyszenie, do którego pismo dotarło i z którego treścią się zapoznał, nie wystąpiło o uzupełnienie braku lub potwierdzenie pełnomocnictwa, które mimo to nazywa "rzekomym". Nadto podmiot zobowiązany powołał art. 2 i art. 13 ustawy o radiofonii i telewizji wskazując, iż KEP nie jest jest nadawcą ani emitentem programów, nie emituje - korzystając z dobra publicznego - programów katolickich niezależnie od wydawcy, zatem trudno uznać za precyzyjną tezę skargi, że podmiot zobowiązany jest jednostką organizacyjną, która zarówno majątkiem publicznym jak i wykonuje zadania publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ww. ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawarte w art. 4 ust. 1 - 5 ww. ustawy nie ma charakteru wyczerpującego. Przesądza o tym sformułowanie "w szczególności" zawarte w powyższej regulacji, z którego wynika, iż elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje zadania publiczne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 125/19 (publ. CBOSA), pojęcie zadań publicznych jest pojęciem prawniczym. W doktrynie prawa trafnie przyjmuje się, że zadania publiczne rozumiane jako zadania kierowane przez prawodawcę do organów administrujących to normatywne określenie zachowań aparatu administracji koniecznych do urzeczywistniania określonego celu państwa, przy pomocy wyznaczonych środków i form działania, jako normatywne zobowiązanie administracji do realizacji wytyczonego celu państwa przez określone stosowanie wyznaczonych środków (M. Górski: Pojęcia – "funkcje administracji państwowej" i "zadania administracji państwowej", Acta Universitatis Lodziensis, Folia Iuridica 52, 1992, s. 170-172). Zadania publiczne wynikają ze specjalnych norm, tzw. norm zadaniowych, co oznacza, że dla stwierdzenia istnienia i ustalenia zakresu zadania publicznego konieczne jest odnalezienie w przepisach prawa skierowanej do organu administrującego odpowiedniej normy zadaniowej, czyli takiej, która określa zachowania organu administrującego konieczne do urzeczywistniania określonego celu państwa. Określenie zadania i określenie celu działania podmiotu administracji publicznej jest jednoznaczne z nałożeniem na ten podmiot obowiązku wykonania danego zadania lub obowiązku osiągnięcia wyznaczonego celu. Wynika to z założenia, że określony stan rzeczy, którego osiągnięcie nakazuje norma zadaniowa, ma być osiągnięty bez względu na panujące okoliczności, dlatego też w przypadku tego rodzaju norm zazwyczaj nie określa się okoliczności, w których dane działanie ma być dokonywane. Warto też podkreślić, że jako cechę charakterystyczną norm zadaniowych wskazuje się, że wyznaczony w nich obowiązek nie może być zrealizowany przez pojedynczą czynność, ale jego realizacja musi polegać na wykonaniu szeregu czynności jednorodzajowych lub wielorodzajowych, prawnych lub faktycznych (zob. J. Filipek: Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, ZNUJ, DCXXVII, Prace Prawnicze 99, Warszawa-Kraków 1982, s. 65), a swoistą odmianą norm zadaniowych są te, które nie wyznaczają wprost samych zadań, ale określają "urządzenia lub przedsięwzięcia" potrzebne do spełnienia tych zadań (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2020, s. 65). Kategoria zadań pozostaje też w związku z sytuacją prawną obywateli. Przyjmuje się, że istnienie określonego zadania publicznego umożliwia obywatelowi domaganie się wykonania tego zadania (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2020, s. 65). Znajomość tych cech norm zadaniowych, jak podkreślił NSA w ww. wyroku, ułatwia ich odkodowywanie z przepisów prawnych, przy tym istnienia normy zadaniowej oczywiście nie można domniemywać, jednak ustalenie treści takiej normy często wymaga przeprowadzenia szerszych procesów wykładni. Niezbędnym elementem kwalifikacji danej normy jako normy zadaniowej, a w konsekwencji niezbędnym elementem kwalifikacji określonego zadania jako zadania publicznego nie jest zagwarantowanie realizacji tego zadania ze środków publicznych. Również charakter kompetencji oraz przewidziane formy realizacji zadania publicznego (w tym formy cywilnoprawne) nie mają wpływu na kwalifikację określonego zadania jako zadania publicznego. Z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (zob. K. Defecińska: Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 8; T. Rabska: Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Wrocław-Warszawa-Kraków 1990, s. 110; W. Góralczyk: Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 41). Zgodnie ze stanowiskiem Stowarzyszenia w niniejszej sprawie, Kościół katolicki dysponuje majątkiem publicznym w postaci częstotliwości radiowych i telewizyjnych m.in. za pośrednictwem publicznych jednostek radiofonii i telewizji na mocy wnioskowanego Porozumienia. Ponadto, Kościół katolicki - poprzez Konferencję Episkopatu Polski - z użyciem publicznej telewizji emituje m.in. audycje społeczne i kulturalne, a zatem działania KEP wpisują się w realizację misji publicznej telewizji. To z kolei oznacza, że KEP wykonuje zadania publiczne. Ze stanowiskiem tym, w ocenie Sądu, nie można się zgodzić. Przepis art. 48 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że Kościół ma prawo do emitowania w środkach masowego przekazywania Mszy św. w niedziele i święta oraz swoich programów, w szczególności religijno-moralnych, społecznych i kulturalnych. Sposób realizacji uprawnień, o których mowa w ust. 1, regulują porozumienia między Sekretariatem Konferencji Episkopatu Polski a jednostkami publicznej radiofonii i telewizji (ust. 2). Z ww. przepisu wynika zatem uprawnienie Kościoła katolickiego, a nie obowiązek, do emitowania w środkach masowego przekazywania Mszy św. oraz wskazanych programów. Uprawnienie to Kościół katolicki może, lecz nie musi, realizować, przy czym porozumienie między Sekretariatem KEP a jednostkami publicznej radiofonii i telewizji, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ww. ustawy, określa wyłącznie sposób realizacji tego uprawnienia. Z przepisu art. 48 ust. 1 ww. ustawy nie można zatem wyprowadzić wniosku, że na Konferencji Episkopatu Polski spoczywa obowiązek wykonywania zadania koniecznego do realizacji określonego celu państwa, w szczególności zadania polegającego na realizacji misji publicznej w publicznej radiofonii i telewizji. Obowiązek ten, co wprost wynika z art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, spoczywa na publicznej radiofonii i telewizji. Przepis ten stanowi, że publiczna radiofonia i telewizja realizuje misję publiczną, oferując, na zasadach określonych w ustawie, całemu społeczeństwu i poszczególnym jego częściom, zróżnicowane programy i inne usługi w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujące się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu. Zgodnie z art. 21 ust. 1a ww. ustawy, do zadań publicznej radiofonii i telewizji, wynikających z realizacji misji, o której mowa w ust. 1, należy m.in.: tworzenie i rozpowszechnianie programów ogólnokrajowych, programów regionalnych, programów dla odbiorców za granicą w języku polskim i innych językach oraz innych programów realizujących demokratyczne, społeczne i kulturalne potrzeby społeczności lokalnych; tworzenie i rozpowszechnianie programów wyspecjalizowanych określonych w ustawie lub karcie powinności. Z powyższego wynika, że zadanie publiczne polegające na wypełnieniu misji publicznej nałożone zostało przez ustawodawcę na publiczną radiofonię i telewizję. Wykonania tego zadania obywatel może domagać się od jednostek publicznej radiofonii i telewizji. Jednocześnie to publiczna radiofonia i telewizja podejmuje decyzję o tym, w jaki sposób będzie wypełniać misję publiczną, w szczególności, czy będzie ją realizować poprzez emisję audycji i przekazów (religijnych, publicystycznych, społecznych, kulturalnych) Kościoła katolickiego, czy też nie, oraz czy realizacja tych działań znajdzie odzwierciedlenie w porozumieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Podsumowując stwierdzić należy, że na Konferencji Episkopatu Polski nie spoczywa zadanie publiczne w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, w szczególności polegające na realizacji (współrealizacji) misji publicznej poprzez emitowanie audycji i przekazów Kościoła Katolickiego w środkach masowego przekazywania. Nie można również stwierdzić, że realizując uprawnienie z art. 48 ust. 1 ww. ustawy na mocy wnioskowanego Porozumienia, Kościół katolicki, poprzez KEP, dysponuje majątkiem publicznym w postaci częstotliwości radiowych i telewizyjnych. KEP nie jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji - Porozumienia pomiędzy Telewizją Polską S.A. a Sekretariatem Konferencji Episkopatu Polski z dnia [...] września 2020 r. Skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2020 r. nie był skierowany do podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku podlegała oddaleniu. Z tych względów zarzut Stowarzyszenia dotyczący braku uprawnienia adw. M. M. do udzielenia odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej (pismem z dnia [...] listopada 2020 r.) nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że za pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, pełnomocnik KEP przesłał upoważnienie udzielone przez Sekretarza Generalnego KEP Bp A. G. M. m.in. "do prowadzenia korespondencji w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia o dostęp do informacji publicznej" (akta sądowe k. 35). Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.