II GZ 352/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Tadeusz Cysek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SO/Wa 8/12 w zakresie wymierzenia organowi grzywny w sprawie z wniosku M. R. w przedmiocie wymierzenia grzywny postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE M. R. (dalej: skarżąca) w dniu [...] marca 2012 r. nadała za pośrednictwem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ, organ) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję Prezesa NFZ w W. z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie ustalenia prawa do korzystania przez skarżącą z finansowania przez Narodowy Fundusz Zdrowia świadczenia w ramach programu chemioterapii niestandardowej z zastosowaniem produktu leczniczego Vectibix. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżąca wniosła o ukaranie NFZ grzywną za nieprzekazanie do sądu jej skargi. Wskazała, że po upływie ponad 3 miesięcy od daty nadania skargi skontaktowała się telefonicznie z Informacją Sądową i dowiedziała się, że skarga nie została przekazana przez NFZ. Ponadto skarżąca podniosła, że naganne zachowanie ze strony organu może mieć tragiczne konsekwencje, ponieważ wynika z bezpośredniego zagrożenia dla jej zdrowia i życia, gdyż od roku czeka na ostateczne rozstrzygnięcie i włączenie do programu leczenia produktu leczniczego Vectibix. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SO/Wa 8/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wymierzył Prezesowi NFZ grzywnę w wysokości 3500 zł. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga skarżącej wpłynęła do organu w dniu 19 marca 2012 r., zatem zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 , poz. 270, dalej: p.p.s.a.) organ do dnia 18 kwietnia 2012 r. powinien przekazać powyższą skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Sądu. WSA podkreślił, iż grzywna ma charakter descyplinująco-restrykcyjny i jej celem jest nie tylko doprowadzenie do przekazania skargi, ale także ma pełnić rolę sankcji za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Następnie Sąd wyjaśnił, iż na wysokość wymierzenia grzywny miała wpływ ocena okoliczności faktycznej sprawy tj.: wpływ czasu jaki upłynął od 18 kwietnia 2012 r. (ostatniego dnia terminu do przekazania skargi Sądowi) do dnia wypełnienia tego obowiązku przez organ w dniu 13 lipca 2012 r., czyli około 3 miesięcy. Ponadto orzekając o wysokości grzywny Sąd wskazał, iż wziął pod uwagę szczególny przedmiot sprawy oraz rodzaj powoływanych dla usprawiedliwienia terminu przez organ okoliczności, które w ocenie WSA były niewystarczające. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie zmianę w zakresie wysokości nałożonej grzywny. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. polegające na nałożeniu na organ grzywny w wysokości 3500 zł pomimo, że rozstrzygając sprawę Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności, mogące mieć wpływ na nałożenie i wymiar grzywny. Wskazano także, że opóźnienie organu nie wynikało z jego złej woli lecz było wynikiem wielości prowadzonych postępowań przez NFZ, który przed wydaniem zaskarżonego postanowienia przekazał właściwemu Sądowi skargę M. R. oraz wyjaśnił okoliczności, które przyczyniły się do niewykonania w terminie ciążącego na organie obowiązku (tj. wzrostem wpływu ilości spraw, nieadekwatną obsadą kadrową) Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ uzupełnił zażalenie wskazując, że uzupełnia stan faktyczny sprawy, co może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ uzupełnił zażalenie poprzez wskazanie danych świadczących o zwiększeniu ilości rozpoznawanych spraw przez NFZ w ostatnim półroczu, a także podkreślił, że po objęciu stanowiska przez Prezesa NFZ A. P. sprawa została przekazana do WSA jeszcze przed wydaniem postanowienia Sądu I instancji w przedmiocie wymierzenia grzywny. Zwrócono także uwagę, że kara została wymierzona w oparciu o niepełny obraz stanu faktycznego w sprawie przedstawionego przez skarżącą bez uwzględnienia wyjaśnień organu ujawnionych w zażaleniu i jego uzupełnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest uzasadnione i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem sprawy. Organ następnie przekazuje sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od daty jej wniesienia. Według art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny jest uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek: złożenia przez skarżącego wniosku oraz niewykonanie w ogóle lub wykonanie po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wspomniany przepis obejmuje zatem nie tylko zaniechanie przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy w terminie 30 dni ale także zwłokę organu w wykonaniu tej czynności. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OZ 597/11 stwierdził, że przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu czy też nie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej w drugim zaś już nie. Dlatego Sąd, który wymierza grzywnę mimo dopełnienia przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed posiedzeniem sądu ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. Kara ma wówczas wyłącznie charakter represyjny. W sprawie objętej zażaleniem M. R. złożyła wniosek o wymierzenie grzywny Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia, z uwagi na nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy w ustawowo zakreślonym terminie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków" będących przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym należy uznać, że wniosek skarżącej o nałożenie na NFZ grzywny za zwłokę w przekazaniu skargi z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. był uzasadniony. Nie są istotne dla samego wymierzenia tego rodzaju sankcji przyczyny nieterminowego przekazania skargi przez organ sądowi. Mogą one mieć wpływ jedynie na wysokość kary ale nie na zasadność jej zastosowania. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że na wymiar nałożonej kary miał wpływ czas w jakim skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ponadto wzięto pod uwagę szczególny przedmiot sprawy (odmowa ustalenia prawa do korzystania z finansowania przez NFZ świadczenia w ramach programu chemioterapii) Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu zauważa, że organ zarówno w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r. - stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej o ukaranie grzywną; zażaleniu z dnia 13 sierpnia 2012 r., a także w piśmie z dnia 16 sierpnia 2012 r. będącym uzupełnieniem zażalenia, wskazywał na dwa aspekty: zwiększenie ilości rozpoznawanych spraw oraz przekazanie skargi skarżącej do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Argumentacja Narodowego Funduszu Zdrowia, iż nie był od niego zależny czas przekazania skargi do Sądu, gdyż miała na to wpływ ilość spraw tj. 355, które w okresie od stycznia do sierpnia rozpoznał organ, a także braki dostatecznej obsady kadrowej nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony skarżącej. Zarówno na stronie skarżącej jak i na organie ciążą obowiązki, które nie mogą być usprawiedliwiane brakiem odpowiedniej organizacji pracy. Organ powinien tak zorganizować swoją pracę by wykonywać powierzone zadania właściwie. Jak wynika z akt sprawy skarga wpłynęła do organu 19 marca 2012 r., natomiast ustawowy termin do jej przekazania upłynął 18 kwietnia 2012 r. Nie znajduje więc wytłumaczenia przekazanie skargi z około 3 miesięcznym opóźnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie ma znaczenia dla sprawy, iż organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny oraz okoliczność, iż nastąpiło to niezwłocznie po objęciu stanowiska Prezesa NFZ przez Panią A. P. Odpowiedzialność organu na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter obiektywny, gdyż w świetle tego przepisu wystarczającą przesłanką ukarania organu jest niezastosowanie do obowiązku przesłania akt sprawy w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Również wysokość wymierzonej kary grzywny jest adekwatna do stopnia naruszenia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Mając na uwadze art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do górnej granicy w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji