VI SA/Wa 1336/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE J. Z. (dalej jako skarżący, strona) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] maja 2018r., znak: [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") zezwalającą mu na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] odcinek P. – K., poza obszarem zabudowanym, w miejscowości L. obiektu budowlanego (handlowo - usługowego malej gastronomii) niezwiązanego z potrzebami ruchu na ogólnodostępnym parkingu, o powierzchni 59r54 m2 w okresie od 1 czerwca 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. – podając warunki zezwolenia. Jako podstawę jej wydania wskazał art, 40 ust. 1, ust. 2 pkt. 3, ust. 3, 6 , 11, 13, art. 40 d ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t, j, Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn, zm.)- dalej też jako "udp", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku (Dz. u. 140 poz. 1481 w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego) oraz na podstawie § 4 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r. poz. 1608) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2016 r, poz. 1822, z późn. zm.)- dalej jako "k.p.a." Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie: Po rozpatrzeniu wniosku z [...].05.2018 r. złożonego 21.05.2018 r. dotyczącego umieszczenia obiektu handlowo-usługowego małej gastronomii na ogólnodostępnym parkingu w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] ode. P.- K.- Z. w m. L., działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Kieownik Rejonu organ zezwolił skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] ode. P. – K., poza obszarem zabudowanym, w miejscowości L. obiektu budowlanego (handlowo-usługowego małej gastronomii), nie związanego z potrzebami ruchu na ogólnodostępnym parkingu, o powierzchni 59,54 m2 w okresie od 1.06.2018 r. do 30.06.2018 r. Określił następujące warunki zezwolenia: Zajmujący pas drogowy dokona opłaty w wysokości: 59,54 m2 x 30 dni x 0,80 zł/m2 - 1 428,96 zł 59,54 m2 - powierzchnia rzutu poziomego w/w obiektu handlowo - usługowego umieszczonego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], 30 - liczba dni zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie obiektu handlowo - usługowego w wyżej wymienionym okresie, 0,80 zł/m2 - stawka opłat za lm2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowo-usługowego za każdy dzień zajęcia pasa drogowego. Kwota w wysokości 1 428,96 zł winna być wpłacona na rachunek nr [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W przypadku nieterminowego uiszczenia opłaty będą naliczane odsetki ustawowe. Zajmujący pas drogowy zobowiązany jest do utrzymania obiektu handlowo-usługowego w estetycznym stanie, utrzymania czystości i porządku wokół obiektu handlowo-usługowego (w tym co najmniej 2 własne kosze na śmieci regularnie opróżniane na koszt wnioskodawcy, w okresie zimowym odśnieżania i zwalczania śliskości zimowej na obszarze przekazanej powierzchni pasa drogowego) oraz dbałość o nie zaśmiecanie parkingu przez korzystających z Państwa usług, utrzymanie czystości i porządku części utwardzonej pasa drogowego przed wejściem do obiektu, usunięcia obiektu handlowo-usługowego w przypadku prac związanych z utrzymaniem drogi, po otrzymaniu pisemnego wezwania zarządcy drogi. Wprowadzenie wszelkich zmian architektonicznych obiektu handlowo-usługowego może być wykonane po wyrażeniu zgody zarządcy drogi. Właściciel obiektu handlowo-usługowego ponosi pełną odpowiedzialność za ewentualne szkody wynikłe z umieszczenia obiektu w pasie drogowym. Zajmujący pas drogowy dokona terminowego \ protokólarnego zwrotu zarządcy drogi zajętego terenu pasa drogowego przywróconego do stanu poprzedniego. Zajmujący pas drogowy winien zgłosić pisemnie zarządcy drogi o usunięciu z pasa drogowego obiektu i o jego przywróceniu do stanu poprzedniego celem dokonania odbioru w nieprzekraczalnym terminie do pierwszego dnia roboczego po zakończeniu terminu zajęcia pasa określonego w niniejszej decyzji. Właściciel obiektu, w przypadku przedłużania okresu umieszczenia obiektu w pasie drogowym, w terminie minimum 2 tygodnie przed upływem ważności niniejszej decyzji, winien wystąpić z wnioskiem do zarządcy drogi przedkładając termin usytuowania obiektu oraz informacje mające wpływ na wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego. Organ zastrzegł, że za przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcia jego większej powierzchni niż określone jest to w niniejszej decyzji będą naliczane kary zgodnie z Ustawą o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm. art.40 ust.12). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zgodnie z decyzją nr [...] z [...].12.2017 r powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosi 59,54 ma. W 2016 r zarządca drogi zlecił w drodze udzielenia zamówienia publicznego uprawnionemu geodecie wznowienie punktów granicznych pasa drogowego drogi krajowej nr [...] i trwałe jej oznakowanie w terenie słupkami betonowymi z napisem "pas drogowy", W toku tych czynności ustalono, ze istotnie przedmiotowy obiekt budowlany w części zlokalizowany jest na terenie nieruchomości administrowanej przez Nadleśnictwo K., a w części w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Pomierzone powierzchnie pasa drogowego liczone jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego wynoszą odpowiednio: budynek 33,23 m3 , nawis 12,04 m2, kostka 8,16 m2, schody 6,11 m2. Łącznie powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosi 59,54 m3 W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił: naruszenie przepisów postępowania k.p.a. tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; naruszenie przepisów art. 40 i art. 38 o drogach publicznych poprzez zastosowanie pierwszego przepisu i nie zastosowanie drugiego z tych przepisów. Wniósł także o : 1. dołączenie do akt niniejszej sprawy akt sprawy Sądu Wojewódzkiego w Warszawie Sygn. akt VI Sa/Wa 328/18 i dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do złożonej skargi planu sytuacyjnego na okoliczność usytuowania budynku; 2. zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do przedłożenia mapy geodezyjnej wskazującej przebieg pasa drogowego w latach 1994-1995 przy ogólnodostępnym parkingu przy drodze krajowej nr [...] ode. P. – Z. w m. L. ( działka ewidencyjna [...]) i przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność faktycznego przebiegu pasa drogowego oraz nie zajmowania przez budynek czy też jego elementy pasa drogowego. W uzasadnieniu wskazał, ze decyzja jest wadliwa i nie odpowiada wymogom prawa. Podnosił, że głównym zarzutem jest okoliczność, że postępowanie w sprawie ustanowienia pasa drogowego zostało przeprowadzone bez udziału skarżącego oraz jego matki i jej męża, którzy byli poprzednikami prawnymi skarżącego. Zarówno jego matka jak i jej mąż J. N. wznieśli przedmiotowy budynek bez ingerencji w zakres pasa drogowego, a dopiero w skutek działań organu zmierzających do poszerzenia zakresu pasa drogowego doszło do umiejscowienia wzniesionego budynku w pasie drogowym. Zarzucił, że organ wydając decyzję skoncentrował się na faktach, które wydarzyły się po wzniesieniu budynku w 1994 r. i jego rozbudowie w roku 1995, gdy najistotniejszą rzeczą w sprawie jest ustalenie czy budynek w chwili wzniesienia i rozbudowy znajdował się w pasie drogowym czy też nie. Jest to o tyle istotne, że takie ustalenie pozwoliłoby skarżącemu na skorzystanie z dobrodziejstwa art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zarzucił, że organy ustalając opłatę w kierują się tylko i wyłącznie aktualnym stanem, nie sięgając do czasu, kiedy budynek byt wzniesiony i rozbudowany co stanowi de facto istotę niniejszej sprawy. Skarżący nie wie i nie może uzyskać od organu stanowiska i informacji od kiedy była naliczana opłata za zajęcie pasa drogowego t dlaczego na początku istnienia budynku taka opłata nie była naliczana. Pierwotnie budynek nie został wzniesiony z naruszeniem pasa drogowego. Skarżący zarzucił nietrafne stanowisko organu bez wyjaśnienia źródeł tej sytuacji i ustalenia rzeczywistych okoliczności sprawy tj. ustalenia czy to budynek został umieszczony w pasie drogowym czy też to pas drogowy został przesunięty i tym samy wzniesiony budynek znalazł się w jego zakresie. Organy winny wykazać za pomocą map geodezyjnych linie pasa drogowego w roku 1994 i 1995 przy spornej nieruchomości tak, aby było możliwe dokonanie ustalenia czy doszło do rzeczywistej zmiany przebiegu pasa drogowego i jaki byt przebieg linii pasa drogowego w datach wznoszenia i rozbudowy budynku. W przedmiotowej sprawie wystarczyło aby organ zwrócił się do Wydziału Geodezji Starostwa w K. o wydanie map geodezyjnych odzwierciedlających sytuację z roku 1994 i 1995. Skarżący wnosił, dla unaocznienia faktycznych granic zabudowy i posadowienia budynku na działce ewidencyjnej nr [...] o załączenie do akt niniejszej sprawy akt sprawy Sądu Wojewódzkiego w Warszawie sygn. akt VI Sa/Wa 328/18, do których załączona jest kopia mapy dotyczącej tego budynku ze wskazaniem odległości w oparciu o którą z pewnością możliwe będzie wskazanie granic pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. przepisów art. 38 i art. 40 ustawy o drogach publicznych wskazał, że przedmiotowe zarzuty są ściśle skorelowane z zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania w zakresie nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego W obszernej odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ wskazał, że decyzja, której uchylenia domaga się skarżący jest wynikiem kontynuacji poprzedniego postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w m. L. , zakończonego decyzją administracyjną z dnia [...].12.2017 znak: [...] którą to decyzję strona zaskarżyła do WSA w Warszawie. Sprawa zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. VI/SA/Wa 328/18. z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu do złożenia skargi nie została merytorycznie rozpoznana.. Zdaniem organu, okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest fakt ze zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w m. L. przez stronę, a wcześniej przez jego rodziców ma miejsce od roku 1994r. tj od daty wybudowania przez poprzedników skarżącego budynku handlowo- usługowego małej gastronomii. Na budowę tego przedsięwzięcia Państwo N. uzyskali pozwolenie na budowę, a realizując inwestycję usytuowali budynek niezgodnie z jego lokalizacją określoną w na mapie stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...]-07- 1994r. pozwolenie na budowę znak: [...] ( oryginał ww. mapy znajduje się w aktach sprawy o które wnosi skarżący) . Organ prowadzący postępowanie dołączył do akt kopie dokumentów z poprzedniego postępowania zakończonego decyzją administracyjną z dnia [...].12.2017 znak: [...] m.in. mapę sytuacyjno-wysokościową dla celów projektowych ( załącznik do decyzji pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego), z której wynika, w jaki sposób miał być posadowiony budynek. Budynek gastronomiczny był rozbudowywany na zlecenie Państwa Pani N. i J. N.. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego nastąpiło podczas spisu istniejących obiektów budowlanych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. W związku ze stwierdzeniem zajęcia pasa drogowego ww. drogi krajowej przez obiekt budowlany, w roku 2000 na wniosek ww. Państwa zostaia wydana decyzja administracyjna naliczająca opłaty za jego zajęcie. Z całą stanowczością organ potwierdza, że przed budową obiektu gastronomii, w trakcie rozbudowy tego obiektu przebieg granicy pasa drogowego nie ulegał zmianom. Organ w toku postępowania nie musiał występować do Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w K. o wydanie map geodezyjnych odzwierciedlających sytuację z roku 1994 i 1995, co podnosi strona w skardze, gdyż te czynności wykonali na zlecenie zarządcy drogi uprawnieni geodeci, którzy działając na zlecenie zarządcy drogi w roku 2017 mieli wznowić granice pasa drogowego i trwale oznakować je w terenie poprzez ustawienie słupków betonowych z napisem "pas drogowy". W ramach tych czynności mieli odtworzyć zniszczone punkty graniczne pasa drogowego. W tym celu z ww. ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej pobrali oni operaty geodezyjne zawierające dane m.in. współrzędne punktów granicznych i wykonali czynności materiaino techniczne. Operat techniczny ze wznowienia punktów granicznych pasa drogowego został pozytywnie przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego z dniem [...] października 2017 r.; którego nadzór prowadzi właściwy miejscowo Starosta przy pomocy Geodety Powiatowego. Przedstawiciele Nadleśnictwa K. - administratorzy działki graniczącej z pasem drogowym, na której w całości miał zostać wybudowany obiekt gastronomii, w toku postępowania administracyjnego w roku 2000 nie kwestionowali przebiegu linii granicznej pasa drogowego. Na tą okoliczność przedstawili do wglądu mapy terenów leśnych według stanu na dzień 1 stycznia 1990 r. i na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ wyjaśnił, iż jest w posiadaniu również dokumentów wyznaczenia granicy pasa drogowego przez uprawnionego geodetę J. W., który na zlecenie Pani N. N. dokonał pomiaru zajęcia pasa drogowego, uprzednio wyznaczając granicę tego pasa. Posiadał on odpis z operatu geodezyjnego Nr [...], a więc z roku 1984. Dokumenty te są dołączone do akt sprawy. Porównując operat z roku 1984 z operatem wykonanym w roku 2017 przez geodetę, zarówno numery punktów granicznych jak i współrzędne nie uległy zmianom. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania położenia punktów granicznych wyznaczających przebieg granicy pasa drogowego. Zdaniem organu, w przedmiotowe] sprawie nie znajduje zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż obiekt budowlany został wybudowany i rozbudowany po wejściu w życie ww. ustawy i nie doszło w żadnym przypadku do zmiany granic pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 650 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem określonym w tej normie, która nie ma miejsca w niniejszej sprawie). Na wstępie podnieść należy, że skarżący zaskarżył do tutejszego Sądu decyzję organu I instancji, która nie posiada w istocie ustaleń faktycznych, bowiem uwzględnia "wniosek" co do istoty sprawy, czyli zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, naliczając jednak opłatę, na którą strona się nie zgadza, podnosząc okoliczności z art. 38 udp. Okoliczności związane z tym zarzutem organ wyjaśnia w odpowiedzi na skargę, która, co oczywiste nie jest decyzją administracyjną, a zatem wskazane tam okoliczności nie mogą stanowić podstawy ustaleń faktycznych Sądu. Kontrolując przedmiotowe postępowanie Sąd z urzędu dostrzegł, że wniosek skarżącego z [...] maja 2018 r. złożony 21 maja.2018 r. dotyczący zezwolenia na dalsze umieszczenia obiektu handlowo-usługowego małej gastronomii na ogólnodostępnym parkingu w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] ode. P.- K.- Z. w m. L., działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Kieownik Rejonu organ zezwolił skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] ode. P. – K., poza obszarem zabudowanym, w miejscowości L. obiektu budowlanego (handlowo-usługowego małej gastronomii), nie związanego z potrzebami ruchu na ogólnodostępnym parkingu, o powierzchni 59,54 m2 w okresie od 1.06.2018 r. do 30.06.2018 r. - nie został podpisany przez stronę. Organ I instancji, którego decyzja jest przedmiotem kontroli, nie dostrzegł tej wadliwości i rozpoznał wniosek skarżącego. Tymczasem, rozpoznając wniosek strony organ administracji obowiązany jest do respektowania zasad procedury administracyjnej, uchybienie którym ma istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 63 § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a, które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt administracyjnych (nienumerowanych) brak jest podpisu wnioskodawcy na podaniu złożonym 21 maja 2018r., a oznaczonym datą [...] maja 2018r. Zasady wniesienia podania do organu określa art. 63 k.p.a. Zgodnie, m.in. z art. 63 § 1 i 3 .k.p.a. Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. § 3. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Art. 63 § 3 k.p.a. wymaga zatem jednoznacznie, by podanie wniesione na piśmie było podpisane przez wnoszącego, przez co należy rozumieć umieszczenie własnoręcznego podpisu przez tę osobę pod treścią takiego dokumentu Złożony w sprawie wniosek oznaczony datą [...] maja 2018r. nie został podpisany, co oznacza, że do czasu podpisania nie mógł wywołać skutku jego rozpoznania. Podanie nie spełniało wymogu, o jakim mowa w art. 63 § 3 k.p.a., zgodnie z którym każde podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Istnieje bowiem konieczność identyfikacji autora podania jako osoby, która potwierdza całą jego treść jako oświadczenie woli, złożone w swoim imieniu. Złożenie podpisu pod podaniem, a nie w jakimkolwiek innym miejscu, gwarantuje co do zasady, że organ rozpatrzy merytorycznie podanie pochodzące od strony, a nie od osoby nie będącej stroną i że przedmiotem rozstrzygnięcia uczyni stanowisko będące wyrazem jej woli." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. II OSK 1580/17 .- LEX nr 2451165). Z kolei art. 64 § § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tym samym organ naruszył także art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nie wezwanie strony do uzupełnienia braku formalnego. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. osoby wskazanej w nagłówku pisma do uzupełnienia braku formalnego poprzez jego podpisanie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że złożony w sprawie wniosek bez podpisu jego autora zawierał braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu przed ich usunięciem. Powyższa wadliwość wydania zaskarżonej decyzji uniemożliwia rozpoznanie merytorycznych zarzutów skargi. Przedwczesne byłoby ich rozpatrzenie przez Sąd. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji wezwie wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego wniosku strony z [...] maja 2018 r. (złożonego 21 maja.2018 r.) w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie opisanego w nim pasa drogowego.- poprzez jego podpisanie. W przypadku nie uzupełnienia tego braku w wyznaczonym terminie organ I instancji pozostawi wniosek bez rozpoznania, a w przypadku podpisania wniosku organ ponownie rozpozna sprawę z zachowaniem wszelkich uprawnień przysługujących skarżącemu, zgodnie z procedurą administracyjną. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.