II SAB/Wr 640/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. T. F. spółka z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. wymierza Wojewody Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE P. Spółka z o.o. w W. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca) pismem z dnia [...] (data wpływu do organu [...]), wniosła skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę. W skardze wskazano, że decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Dolnośląskiego, uchylającą opisaną decyzję Prezydenta W. i odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego. Jak podniesiono w skardze od czasu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody rozstrzygającej odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, upłynęły [...] lata i [...] miesiące, a odwołanie nadal nie zostało rozpoznane, co uniemożliwia podjęcie zamierzenia inwestycyjnego. Spółka podniosła dodatkowo, że takie postępowanie organu odwoławczego wskazuje na lekceważenie strony oraz prawa i wniosła o stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego rozpoznawania odwołania oraz zażądała wymierzenia Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywny w wysokości 10 000 złotych. Spóła wskazała również, że w dniu [...] wniosła ponaglenie na nierozpoznanie sprawy w terminie, które zostało przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznane za uzasadnione. Podniesiono, że organ wyznaczył Wojewodzie termin na załatwienie sprawy do dnia [...], ale tego terminu Wojewoda Dolnośląski również nie dotrzymał. Według skargi, pomimo upływu wszystkich terminów ustawowych na rozpoznanie sprawy oraz ponaglenia strony, które zostało uznane za zasadne przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do dnia wniesienia skargi, odwołanie nadal nie zostało rozpoznane, a przewlekłość w działaniu organu jest rażąca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił chronologiczny przebieg postępowania od chwili wpływu odwołania do siedziby organu i wskazał, że akta sprawy wpłynęły do niego w dniu [...], a pismem z dnia [...], poinformował stronę, że termin załatwienia sprawy przedłużony został do dnia [...]. Nadto Wojewoda Dolnośląski podniósł, że na podstawie art. 15zzzzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem, o zwalczaniem Covid – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wstrzymane zostały terminy załatwiania postępowań odwoławczych i nadzwyczajnych prowadzonych przez Wojewodę Dolnośląskiego na podstawie przepisów Prawo budowlane w okresach: od dnia 21 stycznia 2021 r. na 30 dni; od dnia 23 marca 2021 r. na 30 dni; od dnia 27 kwietnia 2021 r. na 15 dni, od dnia 14 maja 2021 r. na 15 dni i od dnia 7 czerwca 2021 r. na 15 dni. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję odwoławczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329.) - dalej "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Od momentu przekazania Wojewodzie odwołania akt od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania jako organowi odwoławczemu, do chwili wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość minęło [...] miesięcy (odliczając okresy zawieszenia rozpoznawania spraw z powodu stanu epidemii). W tym czasie organ nie zrobił zasadniczo nic. Jak sam wskazał Wojewoda, od momentu przekazania akt do momentu wniesienia skargi, jedyną podjęta czynnością w sprawie było poinformowanie strony o wyznaczeniu terminu rozpoznania sprawy . Organ działał zatem w warunkach przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że w czasie gdy upływał termin rozpoznania odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany ogłaszano zawieszenia terminów do załatwiania spraw administracyjnych w związku z przepisami ustawy przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID; w tym art. 15 zzs uchylonego przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) organ prowadził postępowanie przewlekle – dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Nawet odliczając wskazane w odpowiedzi na skargę zawieszenie terminów do rozpoznawania spraw odwoławczych, nadal przekroczenie terminów ustawowych do rozpoznania sprawy miało miejsce i było ono znaczne, albowiem wynosiło co najmniej [...] miesięcy. Tym samym, okres kiedy ustawodawca przewidział brak przewlekłości organu w związku z epidemią COVID, w żaden sposób nie może zmienić oceny wystąpienia w sprawie przewlekłości o charakterze rażącym. Miesiące całkowitej bezczynności organu muszą zostać uznane za przewlekłość i bezczynność o charakterze rażącym, to znaczy bezpodstawne, nieuzasadnione, całkowite nie podejmowanie działań zmierzających do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji publicznej nie podejmuje działań zmierzających do załatwienia sprawy, ignoruje terminy ustawowe termin wyznaczony mu w trybie 37 k.p.a. przez organ wyższego stopnia, a nawet własne, bezzasadnie ustanowione terminy do załatwienia sprawy. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd w niniejszej sprawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania odwołania, bowiem już po wniesieniu skargi zostało ono rozpoznane. Wobec powyższego, zgodnie z dyspozycją art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył w tej części postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W konsekwencji grzywna może być nałożona w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec organu środka represyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność nałożenia takiej grzywny, przy czym Sąd uznał, że kwota 1000 złotych będzie wystarczająca dla osiągnięcia celu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.