I SAB/Wa 135/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku M. P., E. P., J. G, A. P., H. P., M. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1967 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1968 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz J. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z [...] maja 2016 r. (data prezentaty) E. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1967 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1968 r. nr [...]. Powyższą decyzją z [...] stycznia 1967 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa pod budowę ulicy, części nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 - z całej nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność J. i F. P. Na skutek złożonego odwołania przez J. P., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] grudnia 1968 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1967 r. nr [...]. Pismem z [...] września 2011 r. M. P., E. P., J. P., A. P., H. P., i M. P. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1967 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1968 r. nr [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1967 r. nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1968 r. nr [...]. Następnie decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. własną decyzję z [...] maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2580/12, uchylił decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r. nr [...] i z [...] maja 2012 r. nr [...] - obie w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1967 r. nr [...], zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 38/14, uchylił zaskarżony wyrok z 2 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2580/12 oraz decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2012 r. nr [...] i z [...] maja 2012 r. nr [...]. Wskutek ww. wyroku pozostał do rozpoznania wniosek z [...] września 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1967 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1968 r. nr [...]. Zawiadomieniem z [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju poinformował strony o prowadzonym postępowaniu w stosunku do decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1967 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1968 r. nr [...]. M. P., E. P., J. P., A. P., H. P., i M. P. pismem z [...] grudnia 2015 r. wezwali Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa jakim jest niezałatwienie sprawy w terminie kreślonym w art. 35 k.p.a. Następnie pismem z [...] maja 2016 r. (data prezentaty) E. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1967 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1968 r. nr [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1,2,3 oraz art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W związku z tym wniósł o zobowiązanie go do wydania decyzji w sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że organ nie powiadomił wnioskodawców o toczącym się, w wyniku wyroku NSA, postępowaniu i nie zostały podjęte żadne działania zmierzające do wydania decyzji - mimo braku jakichkolwiek przeszkód uniemożliwiających załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. Dodał, że rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury i Budownictwa winien uwzględnić kodeksową zasadę szybkości postępowania i zmierzać do niezwłocznego wydania rozstrzygnięcia. Obecny stan bezczynności rażąco narusza przewidziane przez kodeks postępowania administracyjnego terminy załatwienia sprawy. Poprzedzające skargę środki nie przyniosły żadnego skutku, a bezczynność organu trwa po dzień dzisiejszy. W tej sytuacji nie ma innej możliwości doprowadzenia do wydania rozstrzygnięcia aniżeli sądowe zobowiązanie organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podniósł, że przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność aktualizacji stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości - o co wystąpiono pismem z [...] czerwca 2016 r. Dodał, że poszczególne sprawy rozstrzygane są zaś (co do zasady) wg kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w k p a., tj. art. 6 - 8 tej ustawy. Rozpatrując konkretną indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Ponadto należy zauważyć, że rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177). Wskazał też, iż w Departamencie Orzecznictwa prowadzi on ponad 5000 spraw, przy czym w Wydziale Oceny Legalności Wywłaszczeń spraw jest ponad 500, a referentów prowadzących sprawy czterech. Wiedzą znaną potwierdzaną w licznych wyrokach, jest wysoce skomplikowany charakter spraw rewindykacyjnych i wielość niezbędnych do podjęcia czynności, zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, jak i nie dokumentowanych (analiza pozyskanych akt, analiza orzecznictwa, weryfikacja pozyskanych dokumentów, przygotowywanie projektów rozstrzygnięć). Sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymaga podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, a to wpływa również na okres podejmowania czynności w innych sprawach, nie wymagających gromadzenia obszernego materiału dowodowego. Niemniej duża ilość spraw wymagających zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron, w sytuacji gdy dostępne rejestry są nieaktualne (dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych) uniemożliwia, przy ograniczonych zasobach, dochowanie terminów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Również bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez każdego z referentów (ponad 100) uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie i z tego powodu nadal mogą zdarzyć się sytuacje lub sprawy, w których czynności nie były podejmowane lub podejmowane z uchybieniem terminów procesowych. Dodatkowo zauważył, że procedowanie w przedmiotowej sprawie uległo przedłużeniu z uwagi na zmiany organizacyjne w urzędzie - wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa infrastruktury i Rozwoju oraz z Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji - czas procedowania w tej i innych sprawach uległ dalszemu przedłużeniu. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż powołanie nowego organu, przy jednoczesnym zniesieniu poprzedniego, powoduje znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw, co wynika w szczególności z konieczności wydania aktów prawnych regulujących ustrój i tryb działania nowego organu, a także konieczność wydania nowych upoważnień dla pracowników (z uwagi na wygaśnięcie poprzednio wydanych upoważnień wraz z likwidacją organu). Tak istotne zmiany w organizacji Rady Ministrów, jak i aparatu obsługującego poszczególnych ministrów musiały wpłynąć na prowadzone przez nich postępowania administracyjne - zatem powyższe okoliczności powinny wpływać na ocenę zaistnienia bezczynności lub przewlekłości oraz ewentualnego stopnia tego naruszenia. Następnie pismem z [...] lipca 2016 r. (data prezentaty) Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował Sąd o wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie - przesyłając jej odpis. Pismem z [...] sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego poinformował Sąd o jego śmierci w dniu [...] sierpnia 2016 r., zaś pismem z [...] października 2016 r. cofnął skargę na bezczynność organu. Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe - z uwagi na śmierć strony, natomiast zarządzeniem z tej samej daty pozostawił oświadczenie o cofnięciu skargi w aktach sprawy bez nadania biegu, gdyż pełnomocnictwo wygasło. Pismem z [...] listopada 2020 r. J. M. (spadkobierca E. P.) wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania - w całości podtrzymując wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 listopada 2020 r. podjął zawieszone postępowanie z udziałem J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący - przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1967 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1968 r. nr [...] - wezwał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37§ 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce, jeśli w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym Sąd - badając skargę na bezczynność organu - czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność organu wyłącza możliwość jej uwzględnienia. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie bezczynności organu staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] stycznia 1967 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1968 r. nr [...] - stwierdzając ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednakże J. M. (spadkobierca E. P.) pismem z [...] listopada 2020 w całości podtrzymała wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Tymczasem wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro orzeczenie Ministra zostało wydane po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowo-administracyjna. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa aczkolwiek naganna, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - bowiem organ rozpoznał przedmiotowy wniosek wydając decyzję w dniu [...] lipca 2016 r. Oceniając charakter bezczynności organu Sąd wziął też pod uwagę fakt zwrotu akt z NSA w dniu 17 czerwca 2015 r. oraz przedstawione przez Ministra w odpowiedzi na skargę okoliczności mające wpływ na niedotrzymanie przez niego terminów załatwienia sprawy. Wskazał on m.in., iż przyczyną zwłoki jest duża liczba spraw, które musi rozstrzygnąć według kolejności wpływu - zatem jego działanie nie jest wyrazem złej woli i nie cechuje go tak poważny stopień naruszenia prawa, Sąd zasądził też na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1