II SA/Bk 647/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łomży na uchwałę Rady Gminy Miastkowo z dnia 16 września 2020 r. nr XIV/89/20 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miastkowo 1. stwierdza nieważność § 4 i § 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miastkowo stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Ł. zaskarżył do sadu administracyjnego uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] września 2020r. Nr XIV/89/20 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy M.. Zarzucił uchwale: istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia polegające na: 1) nałożeniu w par. 4 i par. 5 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków stanowiących powtórzenie istniejących regulacji ustawowych dotyczących zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi tj. obowiązków nałożonych w drodze ustawy oraz poprzez nieuprawnioną modyfikację obowiązków ustawowych, ingerującą bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym w prawo własności; 2) wskazaniu w par. 22, par. 23, par. 24, par. 25 pkt 3, par. 26, par. 27, par.29, par. 30 i par. 31 Regulaminu informacji dotyczących lokalizacji Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, regionalnej instalacji przetwarzania odpadów oraz stacji zlewnej, które w aktach prawa miejscowego nie mogą być zamieszczane a winny zostać wskazane i udostępnione w inny sposób. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator, po ostatecznym sprecyzowaniu wniosków skargi na rozprawie (vide: protokół rozprawy k. 35 akt sądowych) wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych zapisów uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej oddalenie. Podał, że Prokurator w skardze nie wymienił naruszonych przepisów prawa, co czyni zarzuty gołosłownymi i niepotwierdzonymi oraz utrudnia ustosunkowanie się do zarzutów. Zdaniem Wójta nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego albowiem uchwałą zezwolono właścicielom nieruchomości na mycie i naprawę wszelkich pojazdów mechanicznych wskazując wymogi mające na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przez zagrożeniem zanieczyszczeniami lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Wójt podał, że uchwalony Regulamin wskazuje jedynie lokalizację PSZOK natomiast nie odnosi się do regionalnych instalacji czy stacji zlewnych. Ponadto wskazanie położenia PSZOK (w Miastkowie) bez podawania konkretnego adresu nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu wyłącznie w zakresie dotyczącym zapisów par. 4 i 5 Regulaminu i to z przyczyn dostrzeżonych przez sąd z urzędu a nie z powodu podzielenia argumentacji Prokuratora. Wskazanie natomiast lokalizacji PSZOK (w Miastkowie) w zakwestionowanych przez Prokuratora par. 22, par. 23, par. 24, par. 25 pkt 3, par. 26, par. 27, par.29, par. 30 i par. 31 Regulaminu, stanowi – zdaniem sądu – nieistotne naruszenie prawa i jako takie niemogące skutkować definitywnym wyeliminowaniem z obrotu prawnego wymienionych paragrafów. Zgodnie z art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 par. 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 3 par. 2 pkt 6 tej ustawy, kontrola sądowa obejmuje także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 147 par. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym (w skrócie u.s.g.) sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Zatem nie każde uchybienie, w tym polegające na powtórzeniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 par. 1 P.p.s.a. Jeżeli dany przepis regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności. Odnosząc powyższe ogólne uwagi dotyczące zasad i granic kontroli sądowej aktów prawa miejscowego na grunt niniejszego postępowania sądowego, sąd zauważa, że ustawowe upoważnienie dla uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie zawiera przepis art. 4 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w skrócie u.u.c.p.g.) Wyliczenie w art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Upoważnienie ustawowe do ich podjęcia nie daje radzie gminy podstaw do stanowienia regulaminu zawierającego postanowienia, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. oraz pomijających kwestie, które winny być w nim obligatoryjnie uregulowane. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. określa bowiem obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013r., IV SA/Po 748/13). Regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a nie wypowiedzi programowe. Regulamin przy tym nie może – jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze - zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W treści upoważnienia do obligatoryjnego określenia w Regulaminie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (art. 4 ust.2 pkt 1 lit.d ustawy) ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje miejscowego uchwałodawcy - poza wskazaniem, że wymogi mają dotyczyć wyłącznie pojazdów samochodowych - żadnych innych ograniczeń dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych na terenie własnej nieruchomości. Wymogi winny być tak określone w uchwalanych regulaminach aby zapewniały realizację celu ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Zakwestionowane zapisy par. 4 i 5, poza posłużeniem się błędnym określeniem rodzajowym pojazdów (mechanicznych w miejsce ustawowo wskazanych pojazdów samochodowych), nie określiły treściowo wymogów z naruszeniem prawa. Przede wszystkim nie ograniczyły mycia pojazdów wyłącznie do określonych części tych pojazdów (np. wyłącznie nadwozi) ani na wydzielonych częściach nieruchomości, ich napraw nie sprowadziły tylko do "doraźnych napraw", nie posłużyły się nieokreślonym pojęciem "bieżącej eksploatacji", ani ocennym pojęciem "uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości". W zakresie wymogów mycia pojazdów i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami mechanicznymi, treść kwestionowanych przez Prokuratora zapisów ma bowiem brzmienie następujące: "4. Mycie pojazdów mechanicznych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na terenie zapewniającym odprowadzenie powstających ścieków do zbiorników bezodpływowych lub gromadzenie ich w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do gruntu." "5. Naprawy pojazdów mechanicznych poza warsztatami mechanicznymi mogą odbywać się pod warunkiem, ze nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska wodno – gruntowego, a sposób postępowania z odpadami powstającymi w wyniku naprawy będzie zgodny z przepisami szczególnymi." Zdaniem sądu, ze względu na treść przytoczonego upoważnienia ustawowego, wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego zawarte w par. 4 i 5 Regulaminu zawierają normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Z kolei wymóg odprowadzania powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego, stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami. Wykonawczy charakter Regulaminu, może zaistnieć także wobec norm, które "nakładają się" z przedmiotem regulacji innych ustaw, i do którego w pewien sposób nawiązuje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku przez pryzmat wartości, którym służy. Zdaniem sądu Rada Gminy Miastkowo w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, wskazała adresatowi względnie sprecyzowany, przejrzysty i mieszczący się w prawie, wzór zachowania podczas mycia pojazdów samochodowych poza myjniami i ich naprawy poza warsztatami mechanicznymi. Doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami nie stanowi niedopuszczalnego prawem powtórzenia i czy też modyfikacji ustawy upoważniającej oraz innych ustaw. Wymóg naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami jako odbywającej się wyłącznie pod warunkiem, że nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska wodno – gruntowego, a sposób postępowania z odpadami powstającymi w wyniku naprawy będzie zgodny z przepisami szczególnymi, również stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza naprawiać pojazdy samochodowe poza warsztatami naprawczymi. Błędnie natomiast Rada Gminy M. posłużyła się w par. 4 i 5 Regulaminu pojęciem "pojazdy mechaniczne" zamiast "pojazdy samochodowe:". Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważniała wyłącznie do określenia wymogów mycia poza myjniami pojazdów samochodowych oraz naprawy poza warsztatami pojazdów samochodowych. Pojęcie "pojazdów mechanicznych" jest odmiennym pojęciem niż "pojazdy samochodowe" o czym świadczą definicje pojęć zawarte w ustawie z dnia 10 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021r.,poz. 450) oraz w ustawie o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021., poz. 854). Ponieważ ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach samodzielnie tych pojęć nie definiuje, zgodnie z systemową wykładnią prawa sięgnąć należy do definicji ustawowych owych pojęć na gruncie innych ustaw obowiązujących w polskim porządku prawnym. Według ustawy Prawo o ruchu drogowym "pojazdem samochodowym" jest pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h, przy czym określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego. Według natomiast ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, "pojazdem mechanicznym" jest: a) pojazd samochodowy, ciągnik rolniczy, motorower i przyczepa określone w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym, b) pojazd wolnobieżny w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, z wyłączeniem pojazdów wolnobieżnych będących w posiadaniu rolników posiadających gospodarstwo rolne i użytkowanych w związku z posiadaniem tego gospodarstwa. W świetle legalnych definicji każdego rodzaju pojazdów, wskazujących na odmienny zakres pojęcia "pojazdy mechaniczne" od pojęcia "pojazdy samochodowe", posłużenie się w Regulaminie pojęciem zakresowo odbiegającym od zawartego w upoważnieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowi niedopuszczaną modyfikację treści upoważnienia ustawowego stanowiącą istotne naruszenie prawa i z tych przyczyn w zakresie par. 4 i 5 Regulaminu sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności kwestionowanych zapisów (art. 147 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazanie natomiast w par. 22, 23, 24, 25 pkt 3, 26, 27, 29, 30 i 31 ogólnej lokalizacji Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych poprzez podanie miejscowości, w której punkt ten się znajduje (w M.) nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Nie wpływa bowiem na treść regulacji objętej wskazanymi paragrafami. Kwestionowane zapisy w/w paragrafów Regulaminu dotyczą określenia miejsca gromadzenia szczególnego rodzaju odpadów, takich jak: przeterminowane leki i chemikalia (par. 22), zużyte baterie (par. 23), zużyte akumulatory (par. 24), zużyty sprzęt elektroniczny i elektryczny (par. 25 pkt 3), odpady budowlane i rozbiórkowe (par. 26), meble i inne odpady wielkogabarytowe (par. 27), zużyte opony (par. 29), odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwach domowych w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi (par. 30) i odpady tekstyliów i odzieży (par. 31). W większości przypadków wskazanie PSZOK – u w Miastkowie jako miejsca gromadzenia czy odbioru w/w odpadów stanowi uzupełnienie listy innych podmiotów uprawnionych do odbierania i gromadzenia ww odpadów (takich jak placówki oświatowe, obiekty użyteczności publicznej, apteki, punkty sprzedaży detalicznej, specjalne pojemniki). Wskazanie ogólnej lokalizacji PSZOK zawarte w kwestionowanych zapisach Regulaminu nie ma charakteru normatywnie samodzielnego i pełni wyłącznie rolę informacyjną przez co nie prowadzi do skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że z powodu nieistotności naruszenia prawa faktem wskazania w zapisach par. 22, 23, 24, 25 pkt 3, 26, 27, 29, 30 i 31 Regulaminu miejscowości lokalizacji PSZOK, skarga w tej części podlegała oddaleniu stosownie do treści art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.