III OSK 3931/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 24/20 w sprawie ze skargi T.O. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz T.O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 24/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.O., zobowiązał Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Staroście [...] grzywnę w wysokości 2000 zł (pkt 3); oddalił wniosek skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej (pkt 4) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 5). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Skarżący pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej – kopii wszystkich zatwierdzonych przez Starostę [...] projektów organizacji ruchu z ostatnich 4 miesięcy. Pismem z dnia 8 stycznia 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do dwóch miesięcy z uwagi na terminy prowadzonych spraw oraz ich złożoność. Następnie T.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w dniu 8 stycznia 2020 r. doręczono skarżącemu informację o wydłużeniu terminu do załatwienia sprawy, co czyni zarzut bezczynności niezasadnym. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w prawie albo prowadził postępowanie, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od okoliczności, dla których podmiot zobowiązany nie podjął określonego aktu lub nie dokonał stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje także to, czy bezczynność wynika z zawinionej, czy też niezawinionej opieszałości organu. Nie ma wpływu na dopuszczalność skargi na bezczynność także przeświadczenie organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny być podjęte. Następnie WSA w Gdańsku podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, że Starosta [...], do którego skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 29 dalej jako "u.d.i.p."), jeśli jest w jej posiadaniu. Skarżący wnioskiem z dnia 18 grudnia 2019 r. domagał się od Starosty udzielenia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich zatwierdzonych przez ten organ projektów organizacji ruchu za ostatnie 4 miesiące. Wniosek taki jest zgodny z zakresem przedmiotowym informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2020, poz. 110), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. (Dz. U. 2017 r., poz. 784 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). W myśl § 1 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o projekcie organizacji ruchu - rozumie się przez to dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 5 wskazanego rozporządzenia organ zarządzający ruchem przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że informacja, której domaga się skarżący stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy spraw publicznych związanych z wykonywaniem przez starostę zadań publicznych w zakresie zarządzania ruchem drogowym. W świetle powyższego załatwienie żądania objętego wnioskiem skarżącego z dnia 18 grudnia 2019 r. powinno nastąpić na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p., to jest w formie czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu żądanej informacji, co wynika z treści art. 10 i 13 u.d.i.p. Udostępnienie tej informacji powinno nastąpić w sposób określony we wniosku skarżącego, gdyż w myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie w terminach zakreślonych przez ustawodawcę Starosta nie udostępnił żądanej informacji, natomiast wydłużył termin załatwienia sprawy do dwóch miesięcy, wskazując na terminy prowadzonych spraw oraz ich złożoność. W ocenie Sądu, powód wydłużenia terminu załatwienia wniosku nie jest uzasadniony. Starosta jako organ zarządzający ruchem przechowuje zatwierdzone projekty organizacji ruchu oraz prowadzi ich ewidencję. Ponadto żądana przez skarżącego informacja ma charakter prosty oraz nie wymaga w zasadzie przeprowadzenia przez organ skomplikowanych czynności mających na celu przygotowanie treści informacji. W niniejszej sprawie przygotowanie treści informacji polegało jedynie na sporządzeniu kopii projektów organizacji ruchu dogi gminnej nr [...], drogi gminnej [...] oraz drogi wojewódzkiej nr [...] zatwierdzonych w ciągu ostatnich 4 miesięcy oraz przesłania tych kopii skarżącemu. W ocenie Sądu rozmiar oraz treść żądanej informacji umożliwiała organowi załatwienie sprawy w ustawowym terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Starosta wydłużył termin na rozpatrzenie wniosku skarżącego do 2 miesięcy wskazując na terminy i złożoność spraw, których danymi zainteresowany jest skarżący. Samo lakoniczne sformułowanie "terminy prowadzonych spraw (...), jak również ich złożoność", bez konkretnego wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy, stanowi wadliwe i nieprzekonujące uzasadnienie przedłużenia terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2020 r., III SAB/Gl 6/20). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Starosta w sposób nieprawidłowy zastosował art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W ocenie Sądu, wyznaczony termin jest wystarczający do przygotowania wnioskowanych przez skarżącego dokumentów. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydłużenie przez organ terminu rozpoznania wniosku skarżącego do dwóch miesięcy bez wskazania odpowiedniego powodu tego wydłużenia stanowi o lekceważącym podejściu organu do wniosku skarżącego oraz nierespektowaniu zasad postępowania i samowoli w załatwianiu spraw administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. orzekł o wymierzeniu z urzędu organowi grzywny w wysokości 2000 złotych. Zdaniem Sądu, grzywna w kwocie określonej w pkt 3 wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim naruszony został termin załatwienia sprawy, a zarazem spełni wystarczająco funkcję represyjną. W dniu 8 października 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Starosta [...], wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię lub niezastosowanie polegające na błędnym wskazaniu, że informacja, której udzielenia domaga się podmiot stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., co stanowiło etap pierwszy do ustalenia dopuszczalności skargi i stwierdzenia czy w sprawie występuje bezczynność, podczas gdy wniosek skarżącego zawierający pytanie o zdarzenia przyszłe, tj. takie, które jeszcze nie nastąpiły, należało zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na jego zastosowaniu, podczas gdy organ nie dopuścił się bezczynności, gdyż wniosek skarżącego zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły należało zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej, a nadto że została udzielona pisemna odpowiedź Starosty z dnia 02 stycznia 2020 r. oraz Naczelnika Wydziału z dnia 03 stycznia 2020 r. dotycząca wniosku o informację publiczną skarżącego; 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 § 2b P.p.s.a. w sytuacji, gdy skarżący nie złożył ponaglenia do właściwego organu w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.O. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga jest niezasadna. Dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej oparte są na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak i dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół kwestii, że w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 grudnia 2019 r nie dotyczył informacji publicznej, ponieważ odnosił się do zdarzenia przyszłego. Zarzuty te są nieusprawiedliwione, ponieważ w sytuacji, gdy wpłynie wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ powinien przede wszystkim w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzieć na wniosek - także wtedy, gdy informacji nie posiada. Tymczasem w sprawie Starosta pismem z dnia 3 stycznia 2020 r. poinformował wnioskodawcę o tym, że przedłuża termin udzielania odpowiedzi ze względu na złożoność prowadzonych spraw i termin ich załatwienia. Wskazuje zatem na to, że żądana informacja istnieje. Co więcej, taki sam wniosek nasuwa się z dołączonego do skargi kasacyjnej pisma organu z dnia 2 stycznia 2020 r. Organ zatem przyznaje, że żądane informacje istnieją. Jednak nawet, gdyby informacje, o które żądał skarżący nie znajdowały się w posiadaniu organu – wówczas powinien o tym poinformować wnioskodawcę. Tymczasem organ bez uzasadnienia, jak słusznie podkreślił to WSA w Gdańsku, przedłużył termin do udzielenia wnioskodawcy informacji - czym naruszył art. 10 i 13 ust. 1 u.d.i.p. Zarzut trzeci skargi kasacyjnej wskazujący, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 53 § 2b P.p.s.a., jest również całkowicie błędny. W tej materii, od co najmniej 2004 r., stanowisko zarówno doktryny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 334-335), jak i orzecznictwa, (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 47/15), określa, że na gruncie przepisów u.d.i.p. generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13, ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji, nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15 (jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Tym samym, w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, przepis art. 37 k.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. również nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy także art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo nie jest przedmiotom żądania wnioskodawcy wydanie przezeń decyzji, a udzielenie informacji. Przeto zaskarżenie bezczynności organu I instancji nie będzie wymagało wyczerpania ww. trybu. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.