III OSK 640/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wodociągów [...] Sp. z o. o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 168/18 w sprawie ze skargi Wodociągów [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Wodociągów [...] Sp. z o. o. w [...] kwotę 1650 (jeden tysiąc sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 168/18, oddalił skargę Wodociągów [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie określenia opłaty stałej za usługi wodne. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - dalej: "Dyrektor", ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. określił Wodociągom [...] sp. z o.o. w [...] - dalej: "Spółka", na podstawie decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] października 2013 r., opłatę stałą w wysokości 1267 zł za odprowadzenie ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] do rzeki [...]. Dyrektor wyjaśnił, że opłata roczna w zakresie odprowadzenia oczyszczonych ścieków komunalnych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 50.00000000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.01388889 m3/s. Określenie wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o przepis art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.) - dalej: "ustawa Prawo wodne" oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) - dalej: "rozporządzenie". Organ, powołując się również przepis art. 552 ust. 2 ustawy Prawo wodne wyjaśnił, że do obliczenia wysokości opłaty stałej należy wziąć pod uwagę maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, czyli określić maksymalną presję na środowisko wodne, jaka może być konsekwencją udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych w ramach realizowanych przez podmiot usług wodnych. W związku z tym, jeśli w pozwoleniu wodnoprawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny zrzutu ścieków występuje w kilku jednostkach, do ustalenia opłaty przyjmuje się największą wartość po przeliczeniu tych jednostek na m3/s. Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzuciła błędną interpretację zastosowanych przepisów prawa materialnego i przyjęcie jako podstawy do wyliczenia opłat wartość wynikającą z "Q max godz." przeliczonego na m3/s, co skutkuje naliczeniem rocznej opłaty stałej za odprowadzanie ścieków w ilościach przekraczających ilości określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym dla oczyszczalni w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w literalnym brzmieniu przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne i § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, które posługują się pojęciem maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu organ ma obowiązek uwzględnić w swych wyliczeniach po pierwsze maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód, po drugie ilość ta ma być określona w pozwoleniu wodnoprawnym, oraz po trzecie, że organ winien ją wyrazić w m3/s. Wobec tego przyjęcie do obliczenia iloczynu, określonej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej ilości wprowadzanych oczyszczonych ścieków komunalnych było w pełni uzasadnione. Skoro w pozwoleniu czynnik ten był określony w m3/h, prawidłowo dyrektor dla czynionych wyliczeń wyraził go w m3/s. Dalej Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosując treść art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne organ ma obowiązek przeliczyć wszystkie maksymalne wartości określone w pozwoleniu w różnych jednostkach czasowych i wybrać do opłaty tę, która daje maksymalną wartość w m3/s. Pozwolenie w przedmiotowej sprawie zawierało tylko jedną wartość maksymalną, więc tak jak to uczynił organ, należało ją tylko przeliczyć ("wyrazić") w m3/s. Natomiast uwzględnienie do wyliczeń maksymalnej rocznej ilości wprowadzanych ścieków, jak chce tego Spółka, stanowiłoby oczywiste pominięcie treści omawianego przepisu. Co więcej, przepis ten nie stawia wymogu, aby maksymalna ilość odprowadzanych ścieków obliczana przez organ była zgodna z wartościami dopuszczalnego średniodobowego odprowadzania ścieków, czy maksymalnego rocznego, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Powyższe oznacza zdaniem Sądu meriti, że zarzuty skargi oparte na twierdzeniach, iż ustalenia dyrektora doprowadziły do sprzeczności w wysokościach tych wartości, nie mogły zostać uwzględnione. Nadto do takich samych wniosków interpretacyjnych skłania w ocenie Sądu Wojewódzkiego treść § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, który stanowi, że określa ono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości. Nie jest związana z rzeczywistą ilością ścieków wprowadzonych do wód. Taki charakter ma tylko opłata zmienna, co wynika m.in. z treści art. 270 ust. 8 i art. 272 ust. 6 ustawy Prawo wodne. Pierwszy z nich stanowi, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie natomiast z treścią drugiego wymienionego przepisu, wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi. W związku z powyższym Sąd meriti w pełni podzielił stanowisko Dyrektora, który scharakteryzował opłatę stałą jako abonament za korzystanie z usług wodnych, jak i wyraził stanowisko, że jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostepnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Choć w istocie ustawa nie zawiera w swej treści takich określeń opłaty stałej, to cechy te jednoznacznie wynikają z analizy norm dotyczących opłat za usługi wodne. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie istnieje związek pomiędzy wyrażoną przez organ maksymalną ilością ścieków wprowadzanych do wód obliczoną na potrzeby ustalenia opłaty stałej, a treścią powołanych w skardze przepisów: art. 283, art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Pierwszy z nich dotyczy opłaty podwyższonej, którą zgodnie z art. 280 pkt 2 lit. b ustawy Prawo wodne ponosi się m.in. za wprowadzenie ścieków wodnych do wód z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto z treści art. 281 i art. 282 ustawy Prawo wodne wynika, że wysokość tej opłaty wiąże się z wielokrotnością opłaty zmiennej. Z kolei przepisy art. 476 ust. 1 i art. 415 pkt 1 ustawy Prawo wodne również odnoszą się do zmiany warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wobec powyższego, zarzutów skargi w tym zakresie nie można uznać za zasadne. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. ) - dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Wodociągi [...] sp. z o.o. w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciły naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował i zastosował wskazany przepis. Zdaniem strony skarżącej taka interpretacja wskazanego przepisu zarówno przez organ jak i Sąd pierwszej instancji skutkuje nałożeniem na skarżącego opłat za usługi wodne w tym za ilość ścieków przekraczającą dopuszczalne ilości wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym i możliwości hydrauliczne oczyszczalni ścieków. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem I instancji. Nadto skarżąca Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przedstawione w decyzji argumenty nie mają żadnego uzasadnienia środowiskowego i technologicznego, ponieważ zasoby wodne w świetle posiadanego przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego zostały udostępnione jedynie do określonej wysokości maksymalnego zrzutu rocznego, który wynika z dokumentacji technicznej i przyjętej technologii oczyszczania ścieków. Naliczanie opłaty stałej dla ilości ścieków większej niż dopuszczalny maksymalny zrzut roczny nie ma de facto wymiaru środowiskowego, ale wyłącznie wymiar finansowy, który w nieuprawniony sposób obciąża skarżącą. Z jednej strony skarżąca ma pozwolenie na odprowadzanie ścieków w określonej ilości z poważnymi sankcjami za ich przekroczenie a z drugiej strony organ pobiera opłatę za "abonament" za odprowadzenie większej niż w pozwoleniu ilości ścieków czyli większą eksploatację środowiska wodnego. Będące w obrocie prawnym dwie decyzje administracyjne nakładające na skarżącą określone obowiązki - fiskalny i środowiskowy - pozostają z sobą w sprzeczności. Z tego też powodu powstaje niepewność stanu prawnego obowiązującego w tej dziedzinie a stanowi ona podstawę działalności skarżącej. Pismem z dnia 18 sierpnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Z kolej Wodociągi [...] Sp. z o. o. w [...] w piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. poinformowały, że nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, bowiem posiadają możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, zarządzeniem z dnia 6 października 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd jest uprawniony do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. W obowiązującej ustawie Prawo wodne wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. Zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Podkreślić należy, że przepisy ustawy Prawo wodne stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej Dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W pkt 24 uzasadnienia wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić (C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927), Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 Dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Należy podzielić argumentację skarżącej kasacyjnie Spółki, że naliczanie opłaty stałej dla ilości ścieków większej niż dopuszczalny maksymalny zrzut roczny, nie ma de facto wymiaru środowiskowego, ale wyłącznie wymiar finansowy, który w nieuprawniony sposób obciąża skarżącą. Z jednej strony skarżąca ma pozwolenie na odprowadzanie ścieków w określonej ilości z poważnymi sankcjami za ich przekroczenie, a z drugiej strony organ pobiera opłatę za "abonament" za odprowadzenie większej niż w pozwoleniu ilości ścieków czyli większą eksploatację środowiska wodnego. Będące w obrocie prawnym dwie decyzje administracyjne nakładające na skarżącą określone obowiązki - fiskalny i środowiskowy - pozostają z sobą w sprzeczności. Przyjęta przez organ interpretacja maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków pozostaje w sprzeczności z wartościami dopuszczalnego maksymalnego rocznego odprowadzenia ścieków określonego w posiadanym przez skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Starosta Powiatowy w [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni [...] do rzeki [...] w ilościach: Qmax.h = 50,0 m3/h, Qśr.d = 520,0 m3/d , Qmax roczne = 224475 m3/rok z terminem ważności do dnia 15 października 2023 r. Dopuszczalne wielkości zostały przyjęte na podstawie parametrów hydraulicznych określonych w dokumentacji projektowej. Trzeba mieć na uwadze, że w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) – dalej: "Prawo wodne z 2001 r.", ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do dnia 31 grudnia 2017 r. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) – dalej: "P.o.ś." i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 P.o.ś.). Opłaty te związane, więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia. Sąd Wojewódzki zaaprobował stanowisko organu, że współczynnik "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s" oznacza maksymalną ilość wody, która może być pobrana w ciągu godziny, albo w ciągu roku po przeliczeniu na m3/s w zależności od tego, która z tych ilości jest większa. Wartość rocznej opłaty stałej za odprowadzenie ścieków została ustalona przez organ przy założeniu odprowadzania ścieków w ilości 50,0 m3/h przez 24 godziny w ciągu doby i 365 dni w roku. Wówczas wynikająca z wyliczeń roczna ilość odprowadzanych ścieków wyniosłaby Qmax. roczne = 438000,0 m3/rok. Ustalona w ten sposób roczna opłata stała jest wartością znacznie zawyżoną, a założony zrzut ścieków prowadziłby do znacznego przekroczenia dopuszczalnej w pozwoleniu wodnoprawnym ich maksymalnej rocznej ilości. Zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Wskazany przepis jest nieprecyzyjny przez co dopuszczalne są różne jego interpretacje, zwłaszcza na tle treści art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób interpretacji tego przepisu przyjęty przez organ i zaaprobowany przez Sąd Wojewódzki, nie znajduje potwierdzenia w jego wykładni językowej. Wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, przy czym organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1938/20, LEX nr 30940523). Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, co oznacza, że przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Co istotne w dacie orzekania przez organ w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.". Relewantne znaczenie ma też to, że zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy Prawo wodne z 2017 r. przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zatem określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r. Dlatego też w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. Mając na względzie powyższe rozważania i analizy należy uznać, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego. Dotąd powiedziane pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku i uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę i zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się zwrot wpisu sądowego od skargi i skargi kasacyjnej, zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej za sporządzenia i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika za dwie instancje ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).