II OSK 710/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 460/17 w sprawie ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r. oddalił skargę I. T. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej jako SKO) z dnia [...] kwietnia 2017 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wywiodła I. T., zarzucając jej naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej u.p.z.p.) i w zw. z art. 6 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U z 2016 r. poz. 2147; dalej u.g.n.) poprzez nieuznanie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. za rażąco naruszającą powołane wyżej przepisy; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Sąd wskazał, iż z uwagi na brzmienie art. 53 ust. 7 u.p.z.p. organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji lokalizacyjnej z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w tym przepisie, a jedynie mógł uznać, iż decyzja Wójta Gminy D. została wydana z naruszeniem prawa, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., który to przepis stosuje się odpowiednio. Sąd zaznaczył, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy D. ustalająca lokalizację elektrowni wiatrowej wydana została jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego po przeprowadzeniu postępowania lokalizacyjnego właściwego dla inwestycji mających charakter celu publicznego. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2012 r., inwestycjami celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Przepis ten zawiera katalog czynności, obiektów lub działań, które zalicza się do celów publicznych. Katalog ten jest zamknięty w ramach u.g.n., wskazując jednocześnie w art. 6 pkt 10 u.g.n., że kolejne cele publiczne mogą zostać określone w innych ustawach. Sąd podkreślił, że pomimo faktu, iż obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, że budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi inwestycji celu publicznego, to w dacie wydawania decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. kwestia ta powodowała rozbieżności orzecznicze i wydawane były wyroki kwalifikujące elektrownie wiatrowe jako cel publiczny. Skoro zatem w dacie wydawania decyzji z [...] sierpnia 2012 r. interpretacja przepisów art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n. była niejednolita, to nie można przyjąć, że wybierając jedną z tych interpretacji, w późniejszym okresie uznaną za wadliwą, organ w sposób rażący naruszył prawo. Sąd stwierdził zatem, że uznanie elektrowni wiatrowej za inwestycję celu publicznego nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n., co dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Sąd podkreślił, że przesłankę rażącego naruszenia prawa należy upatrywać wyłącznie w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawa. W konsekwencji Sąd ocenił, że Wójt Gminy D. nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty dotyczące braku podstaw do zastosowania procedury związanej z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. art. 50 ust.1, art. 51 ust.1 pkt 2 oraz 53 ust. 7 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 50 ust 1 zdanie drugie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 5) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - przez ich niezastosowanie i uznanie, że decyzja Wójta Gminy D. z [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu z wniosku T. L. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy obiektu infrastruktury technicznej na terenie ozn. nr ewid. [...] obręb D. - nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co z kolei spowodowało naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. przez jego niezastosowanie; 2. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n. - poprzez ich błędną wykładnię, której konsekwencją było przyjęcie przez Sąd, że wydanie przez Wójta Gminy D. decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu z wniosku T. L. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia nie będącego inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n. - z naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - nie stanowi rażącego naruszenia prawa pozwalającego na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej; 3. art. 53 ust. 7 u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie pomimo, iż przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, na który słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalająca lokalizację elektrowni wiatrowej została wydana jako decyzja o lokalizacji celu publicznego, po przeprowadzeniu postępowania lokalizacyjnego właściwego dla inwestycji mających charakter celu publicznego. Istotne jest przy tym, że chociaż obecnie w orzecznictwie sądowoadministacyjnym ugruntowany jest pogląd, iż budowa elektrowni wiatrowych nie stanowi inwestycji celu publicznego, to w czasie wydawania decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. kwestia ta nie była tak jednoznacznie rozstrzygana. W orzecznictwie sądów administracyjnych i organów administracyjnych nie było jednolitości co do wykładni art. 6 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku czego kwalifikowano elektrownie wiatrowe zarówno jako cel publiczny, jak i jako inwestycje nie mające takiego charakteru. Słusznie zatem Sąd I instancji ocenił, że skoro w dacie wydawania decyzji Wójta Gminy D. interpretacja przepisów art. 6 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami była niejednolita, to nie można przyjąć, że wybierając jedną z tych interpretacji, w późniejszym okresie uznaną za wadliwą, organ w sposób rażący naruszył prawo. Jak trafnie podkreślił Sąd Wojewódzki, przedmiotem kontrolowanego postępowania jest wyłącznie zbadanie, czy w tej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro zatem Wójt Gminy D. nie naruszył rażąco prawa podejmując przedmiotową decyzję, a także w sprawie tej nie stwierdzono żadnej innej przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., to decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym jako decyzja o lokalizacji celu publicznego z wszystkimi tego konsekwencjami. Ma więc do niej nadal zastosowanie w szczególności art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, jak już wyżej podkreślono, w sprawie prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji bada się jedynie, czy nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie bada się natomiast, czy kontrolowana decyzja nie zawiera innych wad i czy spełniałaby wymogi konieczne dla decyzji wydawanych w innym przedmiocie. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że w sytuacji, gdy nie stwierdzono przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie lokalizacji celu publicznego, nie bada się, czy decyzja ta spełniałaby wymogi np. decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 50 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami – w powiązaniu z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.