III SA/Gl 748/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Dorota Fleszer, Protokolant Referent-stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 25 stycznia 2021 r. nr XXXVIII/533/21 w przedmiocie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów lub akcji w spółkach przez Prezydenta Miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Uchwałą nr NR XXXVII/533/21 Rady Miejskiej w Bytomiu z 25 stycznia 2021 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym- dalej u.s.g. (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1, art. 8 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) uchwalono zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów lub akcji w spółkach przez Prezydenta Miasta. W § 2 uchwały wskazano, iż Prezydent Miasta wnosi, w zamian za obejmowane przez gminę Bytom udziały w podwyższanym kapitale zakładowym spółek: 1) wkłady pieniężne w ramach kwot przewidzianych na ten cel w budżecie miasta Bytomia na dany rok budżetowy; 2) wkłady niepieniężne (aporty) zgodnie z istniejącymi przepisami. 2. Przedmiotem wkładu niepieniężnego (aportu) mogą być w szczególności: 1) prawa rzeczowe, w tym własność nieruchomości, rzeczy ruchomych lub ich części, użytkowanie wieczyste, itp.; 2) prawa obligacyjne, w tym udziały lub wierzytelności gminy Bytom przysługujące wobec spółki itp.; 3) prawa majątkowe na dobrach niematerialnych, w tym prawo do znaku towarowego, wzoru użytkowego, majątkowe prawa autorskie itp. 3. Wniesienie wkładu niepieniężnego (aportu) w celu pokrycia obejmowanych udziałów w spółkach poprzedzone powinno być wyceną wnoszonego majątku zgodnie z obowiązującymi przepisami. 4. Z zastrzeżeniem ust. 5 decyzję o wniesieniu wkładu pieniężnego lub niepieniężnego w celu pokrycia obejmowanych udziałów w spółce podejmuje Prezydent Miasta. 5. Decyzja o wyrażeniu zgody na wniesienie wkładu niepieniężnego w postaci nieruchomości, wymaga zgody Rady Miejskiej wyrażonej w formie uchwały. W § 4 wskazano, iż o każdym wniesieniu udziałów Prezydent Miasta informuje Radę Miejską. Informację o zamiarze zbycia udziałów Prezydent Miasta przekazuje Radzie Miejskiej przed podjęciem czynności zbycia. W § 5 zapisano, iż o każdym wniesieniu, cofaniu albo zbyciu udziałów i akcji Prezydent Miasta informuje Radę Miejską na najbliższej sesji następującej po wniesieniu, cofnięciu bądź zbyciu udziałów i akcji. Informacja zawiera dane o ilości oraz wartości wniesionych, cofniętych lub zbytych udziałów i akcji, a także do jakiej spółki zostały wniesione, w jakiej spółce zostały cofnięte lub w jakiej spółce zostały zbyte. W § 6 wskazano, iż traci moc uchwała nr XVI/219/I3 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 24 czerwca 2013 r. w sprawie i określenia zasad wnoszenia wkładów do spółek oraz cofania i zbywania udziałów lub akcji w spółkach przez Prezydenta Miasta, z późn. zm. W skardze wniesionej przez Wojewodę Śląskiego na ww. uchwałę w części dotyczącej 2 oraz § 4 – 5 podniesiono zarzut sprzeczności z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP". W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w Bytomiu podejmując przedmiotową uchwałę uczyniła to z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa. Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy; podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: określania zasad wnoszenia cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Z kolei w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wskazano, iż - do zadań wójta należy w szczególności: gospodarowanie mieniem komunalnym. Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw, o czym stanowi art. 43 ustawy. Podkreślono, że z art. 12 ust. 1 ustawy dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.) wynika, iż do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych oraz przepisy Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników. Organ nadzoru wskazał, iż przekroczenie kompetencji przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości co potwierdza uzasadnienie wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2000 r. (sygn. akt 1 SA/Wr 1798/99, publ. CBOSA). Zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie posiada kompetencji do określania zasad dotyczących: obejmowania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego oraz wnoszenia wkładów do tych spółek. Aktywa w postaci wkładów i udziałów w spółce prawa handlowego są składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego w rozumieniu art. 43 u.s.g., a zatem ww. uregulowania uchwały dotyczą sfery gospodarowania mieniem komunalnym. Z porównania przywołanych wyżej przepisów ustawy wynika, że w omawianej materii rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem, w zakresie wnoszenia lub zbywania udziałów i akcji natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również wnoszenie wkładów oraz obejmowanie udziałów i akcji - należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Organ wykonawczy wnosząc wkład, czy obejmując udziały (akcje) działa zatem samodzielnie i w działaniu tym nie potrzebuje żadnego dodatkowego umocowania rady. Skoro ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy dokonał podziału kompetencji dotyczących określania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji to jakiekolwiek od nich materialne odstępstwa muszą być traktowane, jako sprzeczne z zasadą podziału władz organów administracji. Niedopuszczalne jest, aby inny organ podejmował działania, do których nie został uprawniony. Organ stanowiący nie może podejmować rozstrzygnięć, które ustawowo zastrzeżone są do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Organ nadzoru wskazał także, iż powyżej opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją, co nastąpiło w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga okazała się zasadna. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Zasady te zostały naruszone przez organ uchwałodawczy, poprzez m. in. wykroczenie poza delegację ustawową (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12 oraz kontrolowany tam wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. II SA/Gd 120/12). Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy; podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: określania zasad wnoszenia cofania i zbywania udziałów i akcji przez Prezydenta. Jak trafnie podniesiono w skardze art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. nie zawierają upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny niż w ustawie zakresu podziału kompetencji pomiędzy radę i wójta. Oznacza to, że rada gminy, wykonując przyznaną jej przepisem ustawy kompetencję i uchwalając zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów lub akcji w spółkach przez Prezydenta Miasta, nie ma prawa przyznać sobie innego rodzaju uprawnienia, jeżeli przepis rangi ustawowej tego nie przewiduje. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w badanej uchwale wskazano, iż Prezydent Miasta wnosi w zamian za obejmowane przez Gminę Bytom udziały w podwyższonym kapitale zakładowym spółek ; 1) wkłady pieniężne w ramach kwot przewidzianych na ten cel w budżecie miasta Bytomia na dany rok budżetowy; 2) wkłady niepieniężne (aporty) zgodnie z istniejącymi przepisami. Przedmiotem wkładu niepieniężnego (aportu) mogą być w szczególności: 1) prawa rzeczowe, w tym własność nieruchomości, rzeczy ruchomych łub ich części, użytkowanie wieczyste, itp.; 2) prawa obligacyjne, w tym udziały łub wierzytelności gminy Bytom przysługujące wobec spółki itp.; 3) prawa majątkowe na dobrach niematerialnych, w tym prawo do znaku towarowego, wzoru użytkowego, majątkowe prawa autorskie itp. 2. Wniesienie wkładu niepieniężnego (aportu) w celu pokrycia obejmowanych udziałów w spółkach poprzedzone powinno być wyceną wnoszonego majątku zgodnie zobowiązującymi przepisami. 3. Z zastrzeżeniem ust. 5 decyzję o wniesieniu wkładu pieniężnego łub niepieniężnego w celu pokrycia obejmowanych udziałów w spółce podejmuje Prezydent Miasta. 4. Decyzja o wyrażeniu zgody na wniesienie wkładu niepieniężnego w postaci nieruchomości, wymaga zgody Rady Miejskiej wyrażonej w formie uchwały. W zakresie opisanych regulacji wynikających z treści uchwały zaskarżonej przez organ nadzoru zgodzić należy się należy ze skarżącym iż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przez Radę Miejską w Bytomiu przekroczenia jej kompetencji wynikającej z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. Z przepisu tego wynika wprawdzie uprawnienie dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych , jednak jedynie w zakresie przekraczającym zakres zwykłego zarządu dot. regulowania zasad wnoszenia cofania i zbywania akcji przez organ wykonawczy. Skoro jak stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodarowanie mieniem gminy w tym również wnoszenie wkładów oraz obejmowanie udziałów i akcji - należy do kompetencji organu wykonawczego - prezydenta miasta, podejmowanie w tym zakresie decyzji nie wymaga zatem działania ze strony organu stanowiącego polegającego na podejmowanie w tym zakresie uchwały. W tym zakresie organ wykonawczy wnosząc wkład, czy obejmując udziały (akcje) działa samodzielnie i w działaniu tym nie potrzebuje żadnego dodatkowego umocowania rady. Niedopuszczalne jest, aby inny organ podejmował działania, do których nie został uprawniony. Skoro przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. dokonuje podziału kompetencji i wprost wskazuje na wyłączną właściwość rady w przypadku podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, to jakiekolwiek materialne odstępstwa w tym zakresie należy traktować jako sprzeczne z zasadą podziału władz organów administracji publicznej, o której mowa w art. 169 Konstytucji RP. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uznał skargę za zasadną . Zdaniem Sądu sporna uchwała wydana przez Radę Miejską w Bytomiu wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Sąd w niniejszej sprawie zastosował sankcję nieważności wobec całości uchwały gdyż bez regulacji uznanych za nielegalne w niej przez skład orzekający uchwała ta nie ma możliwości funkcjonowania w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.