I SAB/Wr 1233/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Kieres Asesor WSA Iwona Solatycka po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi: M. I. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (słownie: dwa tysiące złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. I. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy Skarżący 30 stycznia 2019 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z tego samego dnia organ administracji zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie i wyznaczył termin rozpoznania sprawy na dzień 30 lipca 2019 r. W dniu 5 kwietnia 2019 r. Skarżący złożył pismo z prośbą o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę informując o zmianie pracodawcy. Do pisma złączył dokumenty potwierdzające zgłoszenie. Kolejne dokumenty przedłożył 24 maja 2019r. W dniu 31 października 2019 r., 9 i 11 stycznia 2020 r. ponowił prośbę o rozpoznanie sprawy (wyznaczenie inspektora). Pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. powołując się na art. 106 i art. 107 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach) organ administracji wezwał Stronę do przedłożenia aktualnego formularza wniosku. W dniu 31 stycznia 2020 r. Skarżący uzupełnił braki formalne i złożył poprawiony formularz. Pismami z dnia 24 lutego i 19 marca 2020 r. Skarżący prosił o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 15 lipca 2020 r. organ administracji działając na mocy art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do wskazanych służb o informacje czy wjazd i pobyt Skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia wskazując na art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) organ administracji poinformował Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczając go na dzień 15 października 2020 r. Jednocześnie na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał Stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów w sprawie. W dniu 13 sierpnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu poinformował, że pobyt Skarżącego na terenie kraju nie stanowi zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem dnia 6 sierpnia 2020 r. Skarżący ponownie złożył prośbę o przyspieszenie rozpoznania jego sprawy. Prośbę ponowił w dniu 6 października 2020r., przedkładając dodatkowe dokumenty. W dniu 29 marca 2021 r. Strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 4 maja 2021 r. organ podatkowy ponaglenie Strony przekazał zgodnie z właściwością, stwierdzając, że jest ono uzasadnione. Wskazał też, że zwłoka w przekazaniu pisma wynika z wpływu dużej ilości wniosków oraz problemami kadrowymi. W dniu 29 kwietnia 2021 r. organ administracji wydał decyzję zgodną z żądaniem Skarżącego. Uprzednio, tj. w dniu 21 kwietnia 2021 r. Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Zarzucała naruszenie: art. 8; art. 12; art. 35 § 1 i § 3; art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niedołożenie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania aby zakończyło się terminowo, poprzez opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie i bezzasadne przedłużanie terminu rozpoznania sprawy. Skarżący wnioskował o stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu administracji do załatwienia wniosku Strony w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznania od organu administracji na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisał przebieg okoliczności faktycznych, wywodząc, że problemy kadrowe czy organizacyjne nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla opieszałego działania organu administracji. Strona wyjaśniła pojęcie przewlekłości postępowania uznając, że miała miejsce w tej sprawie, bezczynność w rozpoznaniu wniosku narusza przepisy dotyczące terminów rozpoznania sprawy oraz zasady ogólne. Mając na uwadze czas postępowania i postawę organu administracji Strona wywodziła, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawione poglądy uzasadniła odwołaniem do judykatury. Uzasadniając żądnie przyznania sumy pienięznej Skarżący wskazał, że poniósł straty ekonomiczne i społeczne, istotnie ograniczono jego prawo do pracy, pozostaje w stanie niepewności, co do dalszego zatrudnienia. Został pozbawiony możliwości planowania swojego życia rodzinnego, osobistego, rodzinnego, zawodowego na ternie Polski. Nie może korzystać z prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium Polski i poza jej granicami, nie jest wiarygodny dla instytucji kredytowych, jego prawa są znacznie ograniczone. Wszystko to wpływa na jego normalne funkcjonowanie, odczuwa obawę, co do przyszłości, dalszego rozwoju, jest w nieustannym stresie. Podkreślał, że ograniczono jego prawo do informacji o sprawie, co uzasadnia zgłoszone roszczenie. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 - 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jej zasądzenia nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Podkreślał, że środki określone w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco – represyjnymi o dodatkowym charakterze i winny być stosowane z rozwagą, odnosząc się do celowego działania organu administracji, co wobec ilości procedowanych spraw nie wystąpiło w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Skarżącego nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. W niniejszej sprawie powyższe ramy czasowe istotnie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego, postępowanie trwa 27 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek Strony w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu administracji w dniu 30 stycznia 2019 r. Po wniesieniu wniosku sprawa nie była poddana jakiejkolwiek analizie przez organ administracji przez rok, bowiem w dniu 20 stycznia 2020 r. wezwano Stronę o złożenie właściwego formularza, po czym po niezwłocznym uzupełnieniu tego braku organ administracji nie podjął działań przez kolejne pół roku. Wyjąwszy okres ustawowego zawieszania terminów rozpoznania sprawy spowodowanych zagrożeniem epidemiologicznym bezczynność organu administracji wyniosła zwłoka ta trwała prawie trzy miesiące. Po uzyskaniu niezbędnych dokumentów przez dalsze osiem miesięcy nie podjęto jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Nastąpiło to dopiero po wniesieniu skargi, kiedy to organ administracji wydał decyzję zgodną z żądaniem Strony. Oznacza to, że po ostatnim wezwaniu Strony do przedstawienia dokumentacji sprawa była gotowa do rozpoznania, co nastąpiło po upływie wskazanych 8 miesięcy. Nie ulega zatem wątpliwości, że działanie organu administracji jest przewlekłe, trudno mówić o koncentracji czy sprawności działań. Nie ulega wątpliwości, że terminy rozpoznania sprawy zostały istotnie przekroczone. Stwierdzenie przewlekłości mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy (pisma przekazującego ponaglenie wg właściwości i odpowiedzi na skargę) organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma dostrzeżony przez Sąd z urzędu fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego, o czym już wspomniano. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę działania organu administracji publicznej w tej sprawie (przewlekłe procedowanie). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, czy działał sprawnie bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł 25 miesięcy, z uwzględnieniem opisanego zawieszenia terminów. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji działał przewlekle. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, było nieefektywne i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Dowodzi tego przykład tej sprawy, kiedy to Strona uzupełnia wymagane dokumenty niezwłocznie. Jednocześnie oceniając postępowanie w tej sprawie Sąd miał na uwadze czynności, do których w ramach rozpoznawanego wniosku jest obowiązany organ administracji. Wyjąwszy okresy niezbędne do zebrania niezbędnych informacji i obieg korespondencji nie sposób przyjąć, że działania organu administracji nie naruszały terminów rozpoznania sprawy i były sprawne oraz efektywne. Jak już wskazano pierwsza czynność względem złożonego wniosku został podjęta po upływie roku i wywołana opieszałością organu administracji wzywającego do złożenia wniosku na nowym formularzu, którego obowiązywanie zbiegło się czasowo z ustawowym terminie rozpoznania wniosku Strony. Opisane dotąd Stronę okoliczności powodują, że działanie organu administracji w tej sprawie musi być ocenionie jako rażąca przewlekłość, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem skargi. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Skarżącego kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest adekwatną. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności, stanowiąc dla Strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Jednocześnie wobec wydania decyzji kończącej sprawę Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, co ma uzasadnienie w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).