III OSK 1471/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia WSA del. Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2198/18 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r. nr KOA/467/Wo/18 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 2198/18 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO w Warszawie, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) z 24 maja 2018 r. nr KOA/467/Wo/18 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zawiadomieniem z 15 czerwca 2015 r. Wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania na podstawie art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, dalej: Prawo wodne/ustawa z 2001 r.), decyzji nakazującej właścicielowi działki nr ew. [...], [...] i [...] obręb geodezyjny W., gmina W. (dalej: działki skarżącego/przedmiotowe działki), przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zabezpieczających szkodom, w związku z prawdopodobieństwem spowodowania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływającego na grunty sąsiednie. Decyzją Nr 1/2015 z 16 listopada 2015 r., znak: OŚ.6331.1.2015.PK, Wójt nakazał skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego wody na gruncie przez usunięcie z terenu przedmiotowych działek nasypu wykonanego wiosną 2015 r. Decyzją z 22 marca 2016 r., znak KOA/151/Wo/16, SKO uchyliło w całości decyzję Wójta z 16 listopada 2015 r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 30 listopada 2017 r. Wójt ponownie nakazał skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego wody na gruncie poprzez usunięcie z terenu jego nieruchomości całości wykonanego nasypu do pierwotnego poziomu gruntu wskazanego warstwicami na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji. Skarżący wniósł do SKO w Warszawie odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 24 maja 2018 r. nr KOA/467/Wo/18 SKO w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania S.W. od decyzji Wójta Gminy W. z 30 listopada 2017 r. nr 1/2017, nakazującej skarżącemu jako właścicielowi działki nr ew. [...], [...] i [...], obręb geodezyjny W., przywrócenie stanu poprzedniego wody na gruncie – utrzymał decyzję Wójta w mocy. W piśmie z 11 lipca 2018 r. skarżący wniósł do Sądu I instancji skargę na decyzję SKO z 24 maja 2018 r., podnosząc naruszenie przez organ następujących przepisów prawa: 1) art. 78 § 1 i art. 84 § 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), przez niedopuszczenie uzupełniającego dowodu z opinii biegłego z zakresu postępowań wodnoprawnych, o którego przeprowadzenie wnosił skarżący, na okoliczność wpływu wykonanego na nieruchomości skarżącego nasypu na zmianę stanu wód na gruncie, a także powodów występowania podtopień na sąsiednich nieruchomościach, podczas gdy okoliczność ta posiada dla zapadłego rozstrzygnięcia kapitalne znaczenie, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a w rezultacie znalazło odzwierciedlenie w treści orzekania; - a w wypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu: 2) art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. przez przekroczenie granic uznania administracyjnego przejawiającego się załatwieniem toczącej się sprawy administracyjnej w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącego, tj. wydaniem decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji nakazujące przewrócenie do stanu poprzedniego wód na gruncie skarżącego poprzez usunięcie z terenu nieruchomości całości wykonanego nasypu, podczas gdy jego uwzględnienie winno skutkować wydaniem decyzji reformatoryjnej polegającej na zobowiązaniu skarżącego do wykonania urządzeń zapobiegających szkodzie i przywracających stan poprzedni wód na jego gruncie w myśl dyspozycji art. 29 ust. 3 in fine ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej: p.w.), któremu to rozstrzygnięciu nie sprzeciwia się interes społeczny, a które znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych wartościach wynikających z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP); 3) art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającą na bezkrytycznym uznaniu za wiążącą dla treści rozstrzygnięcia wydanej w sprawie opinii biegłego, w której to zarekomendowano, iż przywrócenie stanu pierwotnego wód na gruncie skarżącego jest możliwe poprzez usunięcie wykonanego nasypu w całości lub części, nie odnosząc się jednocześnie do możliwości zastosowania innego środka restytucyjnego w postaci wykonania urządzeń drenażowych, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie było zgodne z interesem skarżącego, a interes społeczny się temu nie sprzeciwiał, co skutkowało wydaniem decyzji o treści zbieżnej z konkluzjami opinii. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że dokonując oceny zmiany stanu wód na gruncie skarżącego biegła nie wzięła jednak pod uwagę zasygnalizowanej przez skarżącego możliwości, iż podtopienia występujące na działce o numerze ewidencyjnym [...] mogą być spowodowane spływem wód z innych działek z nią sąsiadujących. Organ nie wykazał, iż wyegzekwowanie od skarżącego niezbędnych obowiązków restytucyjnych oraz prewencyjnych nie może nastąpić poprzez wykonanie odpowiednich urządzeń drenażowych (zamiast daleko bardziej uciążliwego usuwania całości nasypu). W odpowiedzi na skargę, zawartej w piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2018 r., które wpłynęło do Sądu w dniu następnym, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Pismem z 27 lipca 2018 r., które wpłynęło do Sądu I instancji w dniu 28 sierpnia 2018 r., pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie w trybie art.106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego postępowania dowodowego z opinii prywatnej geologa M.C., sporządzonej w lipcu 2018 r., na okoliczność istnienia możliwości restytuowania na gruncie skarżącego prawidłowego stanu wody poprzez wykonanie na tym gruncie odpowiednich urządzeń drenażowych w miejsce orzeczonego przez organy nakazu usunięcia nasypu w całości. Na podstawie art. 106 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji postanowił przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z ww. opinii prywatnej. Sąd I instancji oddalając skargę S.W. w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawowym dowodem w niniejszej sprawie jest opinia biegłej, sporządzona na zlecenie organu I instancji z lutego 2017 r., stwierdzająca w sposób jednoznaczny, iż podniesienie terenu działek skarżącego (tj. utworzenie na nich nasypu), położonych na północ od działki nr [...], stanowi przeszkodę do odprowadzania do rzeki [...] wody spływającej na tę działkę. Oczywiste jest zatem (por. str. 4-5 opinii) zarówno: (-) nachylenie powierzchni działki nr [...] w stronę działek skarżącego (zachodnia część działki nachylona jest w kierunku północnym, natomiast część wschodnia w kierunku północno-wschodnim), wymuszające ruch wody w kierunku tych działek, (-) obniżanie się rzędnych terenu na działkach skarżącego w kierunku rzeki [...], (-) utworzenie na działkach skarżącego nasypu w latach 2015-2016, powodujące podniesienie poziomu terenu o około 0,4-0,7 metra we wschodniej części oraz 1,1-1,5 metra w środkowej i zachodniej części ponad istniejącą w tych miejscach wcześniej powierzchnię naturalną, (-) stanowienie przez nasyp sztucznej bariery dla odpływu wód powierzchniowych z działki nr [...] zgodnie z naturalnymi spadkami powierzchni terenu. Konkludując ww. ustalenia rzeczoznawczyni wskazała, iż przywrócenie na działkach skarżącego właściwego stanu stosunków wodnych wymaga usunięcia z tych działek nasypu, rekomendując w tym zakresie dwa alternatywne warianty, tj. (-) usunięcie nasypu w całości, (-) usunięcie nasypu w części, obrazując te rekomendacje na stosownych szkicach. W oparciu o ww. stanowisko opinii, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zasadnym jest nakazanie skarżącemu usunięcie nasypu w całości. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje przekonujących podstaw do przyjęcia, iż: (-) dokonujący się z okolicznych działek spływ wód na działkę nr [...] w całości bądź istotnej części jest wynikiem takich działań właścicieli ww. działek, które naruszają obowiązki przewidziane w art. 29 ust. 1 ustawy z 2001 r., (-) nałożenie na skarżącego zobowiązań, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r., prowadziłoby do nieusprawiedliwionego pociągnięcia skarżącego do odpowiedzialności za delikty administracyjne innych podmiotów. Na przestrzeni całego postępowania administracyjnego skarżący nie uprawdopodobnił w żaden sposób (ograniczając się w tej kwestii wyłącznie do stwierdzeń ogólnych), iż spływanie wody na działkę nr [...], dokonujące się z gruntów leżących za drogą gruntową, miałoby być wynikiem działania nie sił natury, a wynikiem zakłócania naturalnych procesów przez człowieka. W tej sytuacji brak jest racjonalnych przesłanek, nakazujących zakwestionowanie stanowiska organów, iż spływ wody na działkę nr [...] jest prostą konsekwencją spływania wód roztopowych i opadowych z terenów położonych wyżej na teren o rzędnej niższej. Według Sądu I instancji, skarżący zawarł szeroką argumentację na rzecz tezy, iż zastosowane wobec niego środki stanowią nadmierną ingerencję w jego konstytucyjnie chronione prawo własności. Nie można w związku z powyższym zaprzeczyć, iż wykonanie przez skarżącego orzeczonych nakazów będzie istotnie wymagało poczynienie na gruncie daleko idących prac ziemnych, pociągających za sobą pewne koszty. Kontrolowane przez Sąd I instancji wkroczenie środkami administracyjnymi w prawo własności znajduje pełne uzasadnienie, jest adekwatne i służy odpowiedniemu zabezpieczeniu prawnie chronionych interesów innych nieruchomości. W skardze kasacyjnej S.W. reprezentowany przez adw. T.K., na podstawie art. 173 § 1-2 i art. 176 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej; p.p.s.a.), zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.), wyrażające się błędnym uznaniem Sądu I instancji, że wnioski wypływające ze złożonej w toku postępowania administracyjnego opinii biegłego uprawniały organ do nałożenia na skarżącego kasacyjnie sankcji w postaci obowiązku usunięcia nasypów wykonanych na jego działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] i przywrócenia tym samym właściwego poziomu wód gruntowych, podczas gdy treść ww. opinii oraz decyzji organów I i II instancji w ogólnikowy nawet sposób nie odnosiły się do możliwości zastosowania sankcji alternatywnej, tj. nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, o którym mowa w art. 29 ust. 3 in fine ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, ze zm., dalej: p.w.), który to kierunek rozstrzygnięcia pozostawałby zgodny z interesem skarżącego kasacyjnie, nie naruszając zarazem interesu społecznego, a także konwalidowałby z przedłożoną w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego prywatną opinią eksperta M. C., z której wprost wynika, że "Najprostszym sposobem rozwiązania problemu podtapiania działki nr [...] jest wykonanie rowu opaskowego w południowej części działki nr [...]", co - w wypadku należytego uwzględnienia ww. okoliczności - winno skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji z uwagi na fakt, że sankcja o skutku restytucyjnym posiada subsydiarny charakter i może być stosowana wyłącznie w przypadku, kiedy nie jest możliwe nałożenie sankcji o skutku prewencyjnym. W skardze kasacyjnej wniesiono: 1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie; 2. o rozpoznanie spraw na rozprawie, 3. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Konsekwencje naruszenia tego zakazu uregulowano w ust. 3 powołanego artykułu, w świetle którego w przypadku, kiedy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Stosownie do treści przytoczonego przepisu przywrócenie prawidłowego stanu wód na gruntach sąsiednich może nastąpić w dwojaki sposób, tj. poprzez: 1) przywrócenie stanu, który istniał przed zmianą stosunków wodnych (skutek restytucyjny), lub 2) zainstalowanie stosownych urządzeń przywracających pierwotne stosunki wodne (skutek prewencyjny). Do uznania organu administracji publicznej pozostawiono wybór, która spośród wymienionych sankcji w sposób bardziej efektywny doprowadzi do zniwelowania ujemnych następstw zmiany stosunków wodnych. Przyznanie organom administracji publicznej swobody co do wyboru określonego środka reakcji administracyjnoprawnej nie może być równoznaczne z podejmowaniem takiej decyzji w sposób arbitralny. Według autora skargi kasacyjnej, kierunek wykładni, zgodnie z którym przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym wobec sankcji w postaci nakazu wybudowania urządzeń zapobiegającym szkodom, należy uznać za słuszny; albowiem to właśnie decyzja o skutku restytucyjnym w znacznie większym stopniu ingeruje w prawo własności gruntu aniżeli sankcja prewencyjna, która, jakkolwiek wiąże się z koniecznością podjęcia pewnych działań przez adresata nakazu, to jednak nie wkracza tak dalece w sferę dominium właściciela, by musiał on radykalnie zmieniać dotychczasowy sposób korzystania z rzeczy. Tym samym zaproponowana wykładania opiera się o solidne fundamenty zasad ochrony własności i proporcjonalności gwarantowanych przez art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej. Według autora skargi kasacyjnej, uprawniona wydaje się konstatacja, że w sytuacji, kiedy organ może dokonać wyboru jednej spośród dwóch możliwych sankcji, powinien wybrać tę, która w mniejszym stopniu ingeruje w sferę praw i wolności adresata decyzji wodnoprawnej, o ile tylko decyzja ta nie będzie pozostawała w sprzeczności z innymi konstytucyjnie chronionymi wartościami podlegającymi ważeniu zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W tym zaś kontekście nie może ulegać wątpliwości, że przepis art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r. Prawo wodne daje organowi administracji publicznej kompetencję do władczego wkraczania w sferę stosunków cywilnoprawnych, co stanowi pewien wyjątek od zasady, zgodnie z którą spory w tym zakresie należą do właściwości sądów powszechnych. W opinii autora skargi kasacyjnej stwierdzenie to implikuje wniosek, iż autonomia strony postępowania wodnoprawnego winna być w jak najszerszym zakresie zabezpieczona, skoro bowiem regułą jest regulowanie stosunków własnościowych narzędziami prawa cywilnego, to również podstawowe zasady tej gałęzi prawa, w tym zasada autonomii woli na czele, winny być respektowane w postępowaniach administracyjnych ustanawiających wyjątek od tej reguły, jeżeli tylko ich stosowanie nie stoi w sprzeczności z interesem publicznym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ II instancji nie wskazał żadnych racji, które pozwalałyby uznać, iż jedynym możliwym sposobem ograniczenia prawa własności skarżącego - wobec wystąpienia zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim - jest usunięcie nasypu w całości. Zgodnie z treścią opinii w celu przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych na działce [...] wskazane jest usunięcie z działek skarżącego nasypu do poziomu gruntu rodzimego w celu odtworzenia naturalnej powierzchni i przywrócenia pierwotnych stosunków wodnych. Wyjaśniono, że usunięcie powinno obejmować całość bądź część nasypu na kierunku odpływu wód. Obydwa warianty przedstawiono na rysunkach stanowiących część opinii. W przypadku usunięcia części nasypu jako niezbędne biegła zarekomendowała wykonanie rowu opasowego wzdłuż nasypu na terenie działki [...] umożliwiającego odprowadzenie wód z zachodniej części działki [...] na teren działek [...], [...] i [...]. Przedłożona opinia nie odnosiła się w najmniejszym stopniu do możliwości przywrócenia prawidłowego stanu wód wyłącznie poprzez wykonanie odpowiednich instalacji drenażowych, o którym mowa w art. 29 ust. 3 in fine p.w. Zdaniem pełnomocnika skarżącego sytuacja taka nie powinna mieć miejsca. Uznając bowiem, że decyzja o skutku restytucyjnym ma wyłącznie charakter subsydiarny, organy administracji obowiązane były w pierwszej kolejności rozważyć, czy do usunięcia negatywnych skutków podtopień na działkach sąsiadujących nie będzie wystarczające wykonanie odpowiednich urządzeń. Dopiero negatywne rozstrzygnięcie tak postawionego pytania uprawniałoby owe organy do zastosowania sankcji restytucyjnej. Poczynione przez organ przemyślenia winny natomiast znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, w której należy jasno i precyzyjnie określić racje, którymi kierował się organ, odstępując od stosowania sankcji o skutku prewencyjnym jako mniej dotkliwej dla adresata decyzji. Zaniechanie podania takich przyczyn nie dość, że czyni w gruncie rzeczy wydaną decyzję arbitralną, to utrudnia również jej kontrolę instancyjną, skoro tak naprawdę nie są znane powody, które organ miał na względzie, dochodząc do przekonania, że wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom nie będzie w realiach konkretnego przypadku rozwiązaniem wystarczającym, a jednocześnie efektywnym. Wymóg uzasadniania odstąpienia od wymierzenia sankcji prewencyjnej - w ocenia pełnomocnika skarżącego kasacyjnie - wynika także z samej istoty sankcji restytucyjnej jako środka o charakterze subsydiarnym. Jeżeli bowiem traktować skutek prewencyjny sankcji jako podstawowy, to każdorazową rezygnację z jej stosowania należy postrzegać jako wyjątek od reguły, który wymaga należytego uargumentowania w taki sposób, by adresat decyzji miał przeświadczenie, iż stosowany wobec niego środek jest konieczny, celowy i proporcjonalny. Wobec powyższego, chociaż trudno nie zgodzić się z twierdzeniem, iż usunięcie nasypu w całości stanowi z natury rzeczy rozwiązanie najbardziej trwałe, skuteczne i kompleksowe, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie może ujść uwadze, że, wydając decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 3 p.w., organy administracji nie mogły kierować się wyłącznie kryterium efektywności orzekanej sankcji, lecz w równym stopniu winny baczyć, by nie naruszyć dyrektywy minimalizacji negatywnych skutków wydanego rozstrzygnięcia dla adresata decyzji. Z tą też myślą na etapie postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i dopuszczenie dowodu z opinii prywatnej, która w zamyśle skarżącego miała stanowić merytoryczne wsparcie popieranego stanowiska, koncentrującego się wokół konstatacji, iż środkiem wystarczającym do przywrócenia pierwotnego stanu wód na gruncie sąsiednim jest wykonanie odpowiednich instalacji drenażowych. W treści ww. opinii prywatnej stwierdzono, że przywrócenie pierwotnego stanu wód jest możliwe przez wykonanie odpowiednich instalacji w postaci rowu opasowego w południowej części działki numer [...], który odprowadzał będzie nadmiar wód powierzchniowych w kierunku wschodnim. Przy takim rozwiązaniu zarekomendowano, by we wschodniej części działek skarżącego utworzyć sferę o długości ok. 60 m, do której będą kierowane wody z rowu opaskowego. Rozwiązanie to zostało zalecone przez eksperta jako "najprostsze", a także - choć nie wprost - jako skuteczne i wystarczające. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19). W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie nie zasługują na uwzględnienie. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (wyrok NSA z 14 października 2022 r., III OSK 4611/21, LEX nr 3421309). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a. Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej. Przechodząc od oceny jedynego zarzutu przedstawionego w petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. Nie zasługiwał na uwzględnienie jedyny zarzut przedstawiony w petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 i 7 k.p.a. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć zatem miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie ocenił, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, uniemożliwiającego wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. W wydanej decyzji wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, w uzasadnieniu decyzji dokonał wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie oraz wyjaśnił motywy przemawiające za utrzymaniem w mocy decyzji Wójta Gminy W. z 30 listopada 2017 r., znak OŚ.6331.1.2015.PK. nakazującej właścicielowi działki nr ew. [...], [...], [...], obręb geodezyjny W., gmina W. – S.W. - przywrócenie stanu poprzedniego wody na gruncie poprzez usunięcie z terenu wyżej wymienionych nieruchomości całości wykonanego nasypu do pierwotnego poziomu gruntu wskazanego warstwicami na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. Do podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku, prawidłowo uznając, iż nie są one zasadne. Odmienna wykładnia przepisów Prawa wodnego z 2001 r. dokonana przez skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie uzasadnia przyjęcia, że w toku postępowania doszło do ich naruszenia oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów wynikających z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna oraz stawiane w niej zarzuty nie służą kontroli jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji, czy też aktów lub czynności organu administracji publicznej, a inicjowane nią postępowanie nie daje podstawy do dokonywania po raz kolejny bezpośredniego badania legalności działania organów administracji publicznej (zob. np. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 288/22; 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20; 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1059/20; 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 488/15; 20 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1414/15). Uwaga ta jest konieczna, ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej część zarzutów dotyczy bezpośredniego badania działania orzekających w sprawie organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. prawidłowo wyjaśnił, że nie można poczynić orzekającym w niniejszej sprawie organom formalnego zarzutu, że nie przychyliły się do wniosku skarżącego o uzupełnienie opinii sporządzonej przez biegłą (o ustalenia w zakresie ewentualnych zmian stanu wody na gruntach położnych za drogą gruntową) w sytuacji, w której w ocenie organów okoliczności sprawy, w tym w szczególności treść opinii biegłej, nie uzasadniały dokonywania takich uzupełnień. Ma rację Sąd I instancji, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący, informowany przez organ o takiej możliwości, nie przedłożył stosownej kontropinii (zawarte w skardze wyjaśnienia skarżącego co do obiektywnej niemożności dokonania tej czynności w owym czasie nie są przekonujące). Sporządzona na zlecenie skarżącego specjalistyczna opinia została przedłożona w toku postępowania przed Sądem I instancji, niemniej nie podnosi ona kwestii zakłócania stosunków wodnych na działce nr [...] przez zmiany dokonane na działkach sąsiadujących z nią od strony zachodniej, a wyłącznie kwestię celowości zastąpienia orzeczonego nakazu usunięcia nasypu w całości nakazem urządzenia instalacji drenażowej. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuca organom zastosowanie w sprawie nadmiernie dolegliwego środka, mającego doprowadzić do restytucji poprzedniego, niewadliwego stanu wody na gruncie, tj. nakazanie skarżącemu usunięcie całości wykonanego nasypu, podczas gdy możliwe byłoby nakazanie usunięcia nasypu tylko w części (jak to alternatywnie zarekomendowała biegła) czy wręcz odstąpienie od usuwania nasypu w jakimkolwiek zakresie na rzecz nakazania skarżącemu urządzenia na części gruntu instalacji drenażowej (na tę okoliczność skarżący przedłożył w postępowaniu przed Sądem I instancji stosowną opinię). Odnosząc się do tego zarzutu wynikającego z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że w opinii, na którą powołały się orzekające w sprawie organy, biegła, rekomendując środki mające zapewnić przywrócenie na działkach skarżącego stan zgodny z prawem, przedstawiła dwa rozwiązania alternatywne, tj. usunięcie nasypu w całości albo w części, nie wskazując, że osiągnięcie założonych celów mogłoby zapewnić również urządzenie na przedmiotowych działkach instalacji drenażowej. Ma rację Sąd I instancji, że w świetle tak sformułowanych konkluzji opinii, organy miały do wyboru orzeczenie wobec skarżącego nakazu usunięcia nasypu w całości albo w części. Abstrahując od nieścisłości rozumowania zawartego w decyzji organu I instancji, którą trafnie zakwestionował organ odwoławczy (chodzi o wykraczające poza zakres sprawy skoncentrowanie się przez Wójta na niedopuszczalności podwyższania gruntu przy użyciu odpadów) organ ten (tj. SKO), przekonująco wywiódł, że priorytetowe znaczenie w sprawie należy przypisać uzyskaniu dostatecznej gwarancji, że rozważana restytucja stosunków wodnych będzie stanowiła rozwiązanie trwałe, skuteczne i kompleksowe. Postulaty te w większym stopniu będzie realizowało zobowiązanie skarżącego do przeprowadzenia ww. restytucji w formie dalej idącej (spośród rekomendowanych przez biegłą), tj. w formie usunięcia nasypu w całości. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ww. ocena SKO, oparta na ustaleniach opinii biegłej, nie narusza w żadnym zakresie granic swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 80 k.p.a. Odnosząc się ściśle do podnoszonej przez skarżącego możliwości zrealizowania celów restytucyjnych za pomocą instalacji drenażowej (co sugeruje przedłożona Sądowi I instancji specjalistyczna opinia, zalecająca wykonanie rowu opaskowego w południowej części działki nr [...]), Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że: opinia ta, sporządzona została dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie i nie mogła być przedmiotem oceny organów (pomimo tego, że na przestrzeni blisko trzech lat trwania postępowania administracyjnego skarżący dysponował nieskrępowaną sposobnością odpowiednio wcześniejszego zlecenia i przedłożenia takiej opinii), co jednakże samo w sobie nie przekreśla automatycznie jej wiarygodności dowodowej. Ma rację Sąd I instancji, że wobec jednoznacznej treści opinii sporządzonej na zlecenie Wójta, rekomendującej restytucję zmienionego stanu wody w drodze usunięcia utworzonego nasypu, wnioski zawarte w przywołanej opinii, sporządzonej obecnie na zlecenie skarżącego, należało uznać wyłącznie za element polemiki skarżącego z ustaleniami organu, nie dającej podstaw do wywodzenia, że stanowisko opinii, na którą powołały się organy, jest wadliwe, czy też niepełne. Skarżący kasacyjnie zarówno w skardze, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarł szeroką argumentację na rzecz tezy, że zastosowane wobec niego środki stanowią nadmierną ingerencję w jego konstytucyjnie chronione prawo własności. Odnosząc się do tego stanowiska skarżącego kasacyjnie wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy zgodzić się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że nie można w związku z powyższym zaprzeczyć, iż wykonanie przez skarżącego orzeczonych nakazów będzie istotnie wymagało poczynienie na gruncie daleko idących prac ziemnych, pociągających za sobą pewne koszty. Uznać jednakże należy, że kontrolowane przez Sąd I instancji wkroczenie środkami administracyjnymi w prawo własności znajduje pełne uzasadnienie, jest adekwatne i służy odpowiedniemu zabezpieczeniu prawnie chronionych interesów innych nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.