I OSK 1000/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Busz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Kr 123/17 w sprawie ze skargi B. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] w przedmiocie złożenia propozycji pełnienia służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od B. B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 123/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. B.na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie złożenia propozycji pełnienia służby. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. B. B. do dnia 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Referacie Rozliczeń Podatków Krajowych Izby Celnej w K. Pismem nr [..] z dnia [..] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. złożył B. B. propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w K. W propozycji tej wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia po ich przyjęciu będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. B. B. otrzymał propozycję w dniu [..] maja 2017 r., natomiast w dniu 29 maja 2017 r. złożył oświadczenie o jej przyjęciu. Pismem z dnia 25 maja 2017 r. B.B.wezwał organ do przedstawienia mu propozycji służby. Następnie pismem z dnia 25 lipca 2017 r. B. B.skierował zażalenie na bezczynność organu i niezałatwienie sprawy w terminie bezpośrednio do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. Ministerstwo Finansów poinformowało, że w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwiania spraw. Wobec czego brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 K.p.a. W dniu 18 września 2017 r. B. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 – dalej p.w.k.a.s.). Rozpoznając skargę, Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 890/17 przyjął, że pisemna propozycja pracy złożona Skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i sformułowana w piśmie z dnia [.] maja 2017 r. stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, zarówno propozycja zatrudnienia, jak i propozycja służby, skierowane do funkcjonariusza odpowiednio na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. oraz art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach bezczynność organu także objęta jest kognicją sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd wskazał, że istotą sporu między Skarżącym, a organem jest obowiązek przedłożenia Skarżącemu dalszego pełnienia czynności w administracji celno – skarbowej jako funkcjonariuszowi, a tym samym przedłożenia do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby, a nie propozycji zatrudnienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Skarżącemu organ przedłożył propozycję zatrudnienia, a nie pełnienia służby. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. z dniem 1 marca 2017 r. Skarżący będący do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stał się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej pełniącym służbę w Urzędzie Skarbowym w N. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno – skarbowej. W Przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadzono tryby przekształceń dotychczasowych stosunków pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno –skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno – skarbowej. Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, że obowiązujące przepisy pozwalają zaproponować funkcjonariuszowi służby celno- skarbowej tylko dalszych warunków służby, a nie pracy. To sam ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., ale z szeregu innych przepisów (np. art. 167 ust. 4, art.169 ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2, art. 174 ust. 3, art. 175 ust. 2 p.w.u.k.a.s.). Skoro w tej sprawie, w ocenie Sądu, nie istniał po stronie organu obowiązek przedkładania Skarżącemu jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest bezczynny w zakresie przedłożenia Skarżącemu propozycji służby. Wprawdzie obowiązujące przepisy nie nakazują przedłożyć Skarżącemu propozycji służby, co nie oznacza jednak, że organ takiej propozycji nie może Skarżącemu złożyć. Wręcz przeciwnie, organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować warunki służby Skarżącemu, a gdyby złożenie takiej propozycji było niemożliwe, niedopuszczalne lub z innych przyczyn naruszało prawo, to należy Skarżącemu złożyć propozycję pracy, uzasadniając to przesłankami zawartymi w samej propozycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w tej sprawie jedynie, że nie było podstawy prawnej do złożenia Skarżącemu tylko propozycji służby w administracji celno – skarbowej. Skargę od tego wyroku wniósł B. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1) Art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odrzuceniem skargi, gdy przedmiotem zaskarżenia była bezczynność uznając, że bezczynność organu nie ma miejsca w sytuacji braku złożenia propozycji służby Skarżącemu, gdy faktycznie brak złożenia propozycji mieści się w katalogu aktów i czynności zaliczonych przez ustawodawcę do spraw mieszczących się w jurysdykcji sądów administracyjnych, a obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z ar. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., 2) Art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w wydaniu decyzji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., 3) Art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby Skarżącemu w Służbie Celno – Skarbowej, 4) Art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi jako konsekwencja przyjęcia, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby nie jest decyzją w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., nie stanowi również aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie, skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci niezłożenia propozycji odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom podlegać musi odrzuceniu, 5) Art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 oraz 3 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych przez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem niezłożenia propozycji służby oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli braku propozycji służby pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak nakazania organowi konkretnego działania, który przez niezłożenie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby władczo rozstrzygnął o "zakończeniu" stosunku służbowego Skarżacego oraz przez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się nie przedstawiając propozycji służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny aktu lub czynność), b) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 oraz 8 K.p.a. przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo Skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw Skarżącego, przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby, c) naruszenia art. 60 Konstytucji, art. 2 Konstytucji i art. 7 Konstytucji przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, a w szczególności dostępu obywateli do służby publicznej na jednakowych zasadach, co stanowi źródło uprawnień Skarżącego, których dotyczy zaskarżona władcza decyzja organu o braku przedstawienia propozycji, co wpływa na jego prawa i obowiązki, d) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony, e) naruszenia art. 32 Konstytucji przez brak wyjaśnienia sprawy pod kątem nierównego traktowania, gdyż Skarżący, wykazujący się wzorowym przebiegiem służby i wysokimi, ponadprzeciętnymi kwalifikacjami, często wyższymi niż inni funkcjonariusze, został w sposób arbitralny i z nieznanych powodów potraktowany w sposób gorszy od innych funkcjonariuszy, tj. zwolniony ze służby, co jest wprost naruszeniem zasady równego traktowania przez władze publiczne, f) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu EU przez pozbawienie Skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, g) naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego II. Naruszenie prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie jest decyzją administracyjną i czynnością lub aktem podlegającą kognicji sądów administracyjnych, gdy propozycja lub jej brak nosi cechy decyzji, czynności lub aktu podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie wyrku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia 21 lutego 2018 r. B. B. wskazał, że organ nie działał w niniejszej sprawie na mocy prawa i w związku z tym podjęte przez niego czynności są wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten uznał skargę za dopuszczalną, gdyż przyjął, iż ma do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu I instancji, zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 p.w.KAS są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach bezczynność organu także jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Tym samym doszedł do przekonania, że sąd administracyjny w tej sprawie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność. Sąd I instancji nie rozważył jednak skutków prawnych jakie wywołało skierowanie do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji zatrudnienia oraz jej przyjęcie przez funkcjonariusza. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji. Z uwagi na pogląd skarżącego i Sądu pierwszej instancji co do dopuszczalności wniesionej skargi, w pierwszym rzędzie należy rozważyć, czym w istocie jest propozycja z art. 165 ust. 7 p.w. KAS i czy kontrola jej niewydania pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" złożona skarżącej, nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi bowiem władczej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.k.a.s.) przez samego funkcjonariusza. Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego w pracowniczy albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron". W związku z powyższym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pisemna propozycji zatrudnienia, nie będąc decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4p.p.s.a. nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego, a tym samym bezczynność w tym zakresie także nie podlega tej kognicji. Rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga ustalenia również skutków jakie wywołuje skierowanie do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji zatrudnienia oraz jej przyjęcie. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a stosunku pracowniczego - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów, albo propozycji pełnienia służby, albo propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji określonych w ustawie zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Istotne jest jednak to, iż ustawodawca użył w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. spójnika "albo". Właściwy organ został upoważniony do złożenia, albo pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, albo pełnienia służby. Oznacza to, że jeden adresat (pracownik lub funkcjonariusz) może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r., o czym stanowi art. 170 ust. 1 i 2 p.w.k.a.s. Złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia prowadzi do niedopuszczalność złożenia przez organ temu samemu funkcjonariuszowi propozycji służby. Organ jest upoważniony do złożenia tylko jednej z dwóch możliwych opcji, albo propozycji zatrudnienia, albo propozycji służby. Złożenie propozycji zatrudnienia i jej przyjęcie wyklucza tym samym możliwość złożenia propozycji służby, bowiem ustawodawca - w przypadku podjęcia przez właściwy organ zamiaru kontynuacji współpracy z określonym funkcjonariuszem – przewidział dopuszczalność tylko jednego spośród dwóch sposobów działania przez organ. Organ po złożeniu propozycji zatrudnienia, nie dysponuje już kompetencją do zatrudniania lub powierzania służby względem tej samej osoby. Sprawa o złożenie propozycji służby nie może być więc zaliczona do kategorii spraw administracyjnych. Jak już wskazano powyżej, prawnie dopuszczalne jest także nieprzedstawienie żadnej propozycji. Jest to jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w. KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do żądania złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak normy prawnej nakazującej złożenie funkcjonariuszowi propozycji służby oznacza, że żądanie w tym zakresie nie może być zaliczone do kategorii sprawy sądowoadministracyjnej. W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak jest także podstaw do szczegółowego odnoszenia się do podstaw skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.