II SA/Bk 606/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń. Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej w B. z [...] maja 1985r. w sprawie ustalenia terenu budowalnego i jego podziału na działki budowlane na osiedlu "P." w B. przejęto na własność Skarbu Państwa między innymi nieruchomość oznaczoną w ewidencji gurtów numerem [...]o powierzchni 0,0541 ha. Nieruchomość powyższa stanowiła współwłasność B. i R. małżonków M. w ½ oraz J. i S. małżonków M. w 1/2.zgodnie z aktem własności ziemi z [...] lipca 1975r.. W październiku 2017r. z wnioskiem o zwrot w/w nieruchomości, wchodzącej obecnie w skład nieruchomości oznaczonej numerem [...] a stanowiącej własność Gminy B., wystąpiła K. W. Do załatwienia spraw z wniosku K. W. został wyznaczony przez Wojewodę P. Starosta G. W toku prowadzonego postępowania z wnioskami o zwrot nieruchomości wystąpiło troje z czterech spadkobierców pierwotnych współwłaścicieli J. I S. M.: C. M., W. K. i M. M.. K. W. została wezwana do wykazania swojej legitymacji do wnioskowania o zwrot nieruchomości. Jednocześnie organ ustalił, że aktualnie po podziale działki [...], w skład której weszła wywłaszczona a objęta wnioskiem o zwrot działka [...[, obecnie wnioskowana do zwrotu nieruchomość wchodzi w skład nieruchomości o numerze [...] o powierzchni 0,9719. Część przeznaczona do zwrotu oznaczona została w toku geodezyjnego wydzielenia oznaczona jako działka o numerze [...] o powierzchni 0,0363 ha. Decyzją z [...] kwietnia 2022r. Nr [...] Starosta G. orzekł w punkcie I swojej decyzji o umorzeniu postępowania w części dotyczącej wniosku K. W. a w punkcie II decyzji o zwrocie na rzecz W. K. w udziale 1/8, M. M. w udziale 1/8 i C. M. w udziale 1/8 nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 0,0363 ha ustalając w punkcie III decyzji zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości [...] złote za udział 3/8 w zwracanej nieruchomości i zobowiązując w punkcie IV decyzji W. K., M. M. i C. M. do zwrotu odszkodowania w kwotach odpowiednich do swoich udziałów. Odwołania od tej decyzji złożyła Gmina B. oraz K. W. Gmina B. decyzji wydanie jej z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wątpliwości w sprawie co do niewykorzystania objętej zwrotem nieruchomości na cele wywłaszczenia. Stwierdziła, ze organ I instancji niezasadnie skoncentrował się na fragmencie obszaru wywłaszczonego w oderwaniu od całości obszaru, na którym zgodnie z celem przejęcia zrealizowano budownictwo mieszkaniowe tj. zbudowano osiedle mieszkaniowe wraz z towarzyszącą infrastrukturą. K. W. podniosła, że była wpisana w ewidencji gruntów jako właścicielka względnie współwłaścicielka szeregu działek na terenie B. uzyskanych w spadku po rodzicach B. i R.M. a w nawiązaniu do żądanego przez organ I instancji pełnomocnictwa udzielonego D. O. podniosła, że pełnomocnik jest jej synem a zatem organ mógł odstąpić od żądania dostarczenia pełnomocnictwa. Decyzją z [...] czerwca 2022r. (nr [...[) Wojewoda P. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji uznając oba odwołania za niezasadne. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji odwoławczej przytoczył brzmienie przepisów 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreślając, że przy analizie przepisów należy mieć na uwadze, że ich treść podlegać winna ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od literalnego brzmienia przepisów. Następnie Wojewoda odniósł się do ustaleń co do wykorzystania lub niewykorzystania na cele wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Podkreślił, że cel wywłaszczenia został precyzyjnie określony w uchwale Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w B. z [...] maja 1985r. gdzie wskazano, że przejęte uchwałą nieruchomości mają być wykorzystane jako teren budowlany i podzielone na działki budowlane na osiedlu "P." w B. Z kolei zgodnie z ówczesnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta B. Nr [...] z [...] czerwca 1984r., teren ten w całości przeznaczony był pod "Tereny zieleni parkowej i urządzeń rekreacyjnych" (symbol ZP- 25 o pow. 3,69 ha) oraz "Teren przedszkola" (symbol UO-24 o pow. 0,62 ha). Następnie organ odwoławczy nawiązał do ustaleń z oględzin i rozprawy administracyjnej, stwierdzając, że wnioskowana do zwrotu część działki oznaczona na dzień wywłaszczenia nr [...] ma kształt długiego wąskiego prostokąta biegnącego od ulicy W. J., przecinającego budynek B., dalej przez halę sportową usytuowaną na tyłach budynku aż do granicy z osiedlem domów jednorodzinnych. Wokół budynku B. teren jest zagospodarowany, utwardzony polbrukiem oraz nasadzeniami zieleni ozdobnej. Za ścianą hali sportowej teren wznosi się ku górze z widoczną wysoką skarpą porośniętą dziką roślinnością, krzakami oraz drzewami. Pozostały wnioskowany do zwrotu grunt jest niezagospodarowany – brak jest oznak wykorzystania gruntu z zgodnie z celem wywłaszczenia, czyli na tereny zieleni parkowej, urządzeń rekreacyjnych czy też terenu przedszkola i towarzyszącej temu infrastruktury. Ponadto z materiału dowodowego wynika, że wybudowana hala z kortami do badmintona z częścią socjalną wraz z towarzyszącymi elementami zagospodarowania terenu(parking z kostki betonowej, zieleń urządzona) jest nakładem osób trzecich a nie Gminy B. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz dokumentację fotograficzną, organ odwoławczy stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na zwracanej części nieruchomości. Wojewoda nawiązał do wyroku NSA o sygn. I OSK 2583/16, zgodnie z którym cel wywłaszczenia winien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo odjęto na rzecz interesu ogółu. Organ podkreślił, że za realizację celu wywłaszczenia nie można uznać działania sił przyrody (wzrost trawy, roślin samosiewnych) a należy wykazać przejawy zorganizowanych działań w kierunku zagospodarowania terenu zgodnie z celem przejęcia. Wojewoda wskazał, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania została ustalona na podstawie wyceny wartości zwracanej nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie szacunkowym z 7 marca 2022r. rzeczoznawca ustalił wartość projektowanej do zwrotu nieruchomości na kwotę 37 000 złotych natomiast zwaloryzowaną wartość odszkodowania na kwotę 994,49 złotych. Odnosząc się do zarzutu Gminy B., organ II instancji stwierdził, że wobec skierowania wniosku o zwrot nieruchomości tylko do konkretnej jednej z wywłaszczonych działek, przesłanki zwrotu należało badać w odniesieniu do tej konkretnej nieruchomości a nie całego terenu przeznaczonego pod realizację osiedla mieszkaniowego. Podkreślił, że na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania nie znajdują się żadne elementy wchodzące w skład osiedla wymienione przez gminę w uzasadnieniu odwołania. Również odwołanie K. W. organ II instancji uznał za niezasadne podkreślając, że nie przedłożyła ona w toku postępowania zwrotowego wymaganych dokumentów wykazujących legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem oraz nie przesłała dokumentu pełnomocnictw udzielonego D. O. a z akt postępowania nie wynikało, że D. O. jest synem wnioskującej o zwrot nieruchomości. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną wywiodła Gmina B. podnosząc zarzuty: - naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia; - naruszenia przepisów art. 93, 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że część nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej gminy kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów prawa materialnego i po przeprowadzeniu kompleksowego postępowania administracyjnego, w którym okoliczności faktyczne, zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na dokonanie prawidłowych ustaleń. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 oraz art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tejże ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei w art. 137 ust. 1 u.g.n., została sformułowana legalna definicja stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Według tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu; (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Oba wymienione w art. 137 ust. 1 u.g.n. kryteria opierają się, jak słusznie podkreślono w zaskarżonej decyzji, na założeniu odpadnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy to z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji, przy czym wystarczy, aby jedna ze wskazanych przesłanek została spełniona, żeby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ stosując art. 136 ust. 3 u.g.n. zobowiązany był zatem przede wszystkim ustalić, czy zrealizowano cel wywłaszczenia. Ustalenia w tym przedmiocie, zdaniem sądu, są prawidłowe. Stąd też nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym i o uzasadnianiu rozstrzygnięć administracyjnych (art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.), na których to zarzutach, między innymi, skoncentrowana jest skarga. Wskazać należy, że cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej po podziale jako działka o numerze [...] (z niej wydzielono działkę do zwrotu o numerze [...]) został precyzyjnie określony w uchwale Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1985 r., gdzie wskazano, że przejęte nieruchomości mają być wykorzystane jako teren budowlany i podzielone na działki budowlane na osiedlu "P. " w B.. Z kolei, zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. (Dz. Urz. WRN Nr 12, poz. 103), teren ten w całości przeznaczony był pod "tereny zieleni parkowej i urządzeń rekreacyjnych" (symbol ZP-25 o powierzchni 3,69 ha) oraz "teren przedszkola" (symbol UO-24 o pow. 0,62 ha). Zarówno tereny zieleni parkowej i urządzeń rekreacyjnych jak i przedszkole ściśle się wiązały z powstaniem osiedla mieszkaniowego "P.". Tymczasem, jak wynika z niepodważonych ustaleń organu opartych na oględzinach, oględziny wywłaszczonego obszaru wykazały brak jego wykorzystania na wyżej opisany cel wywłaszczenia. Wnioskowana do zwrotu część działki, oznaczona na dzień wywłaszczenia nr [...], ma kształt długiego wąskiego prostokąta biegnącego od ulicy W. J., przecinającego budynek B., dalej przez hale sportową usytuowaną na tyłach budynku aż do granicy z osiedlem domów jednorodzinnych. Wokół budynku B. teren jest zagospodarowany, utwardzony polbrukiem oraz nasadzeniami zieleni ozdobnej. Za ścianą hali sportowej teren wznosi się ku górze z wi9doczna wysoką skarpą porośniętą dziką roślinnością, krzakami oraz drzewami. Pozostały wnioskowany do zwrotu grunt jest niezagospodarowany – brak jest oznak wykorzystania gruntu z zgodnie z celem wywłaszczenia, czyli na tereny zieleni parkowej, urządzeń rekreacyjnych czy też terenu przedszkola i towarzyszącej temu infrastruktury. Ponadto z materiału dowodowego wynika, że wybudowana hala z kortami do badmintona z częścią socjalną wraz z towarzyszącymi elementami zagospodarowania terenu(parking z kostki betonowej, zieleń urządzona) jest nakładem osób trzecich a nie Gminy B. Prawidłowa jest zatem konkluzja organu o braku wykorzystania na cel wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Z całą pewnością na przejętym terenie brak jest jakichkolwiek budynków, budowli czy innych obiektów związanych z realizacją tego celu. Jak słusznie podnoszą organy na przejętym terenie nie powstała zieleń parkowa, urządzenia rekreacyjne, ani budynek przedszkola czy też urządzenia z nim związane, co wynikało z kolei z obowiązującego na dzień wywłaszczenia planu miejscowego. Sąd nie podziela zarzutu błędności skoncentrowania się przez organy tylko na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości, który to cel został -zdaniem skarżącej - zrealizowany. Nawet jeżeli w ogólnym ujęciu doszło do realizacji celu wywłaszczenia (budowa osiedla mieszkaniowego) na działkach okolicznych i części spornej działki, nie wyklucza to badania, czy cel ten został osiągnięty na pozostałej części działki. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dopuszczalny jest zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Dopuszczalność taka wynika wprost z obecnego brzmienia art. 137 ust. 2 u.g.n, stosownie do którego w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W okolicznościach sprawy, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej działce nr [...], z której wydzielono działkę [...] a następnie przewidzianą do zwrotu działkę o numerze [...]. Gmina nie wykazała, jaki jest związek przedmiotowej działki z jej wywłaszczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego i jego funkcjonowaniem. Część działki o nr[...], co nie zostało zakwestionowane, jest obecnie całkowicie porośnięta trawą, krzewami i drzewami (samosiejkami) i właściwie niewykorzystywana. Odnosząc się do argumentów skargi, że lokalizacja osiedla mieszkaniowego ma złożony charakter oraz prezentowanego przez skarżącą poglądu wskazującego, że jeżeli zmodyfikowano przeznaczenie nieruchomości, to zmiana nie może być traktowana jako wykorzystanie na cel niezgodny z celem wywłaszczenia, Sąd pragnie zauważyć, że choć argumenty te zawierają trafne tezy, to przytoczone zostały w oderwaniu od okoliczności rozpatrywanego przypadku. Sąd podziela ugruntowane orzecznictwo (które przytacza też w skardze Gmina), wskazujące na złożony charakter inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 701/15 i przywołane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA). Przy czym, jako część osiedla zagospodarowanie to powinno być widoczne, gdyż w przeciwnym razie nie spełni funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcją podstawową – mieszkalnictwem (wyrok WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2016 r. sygn. II SA/Łd 433/16, opubl. W CBOSA). Osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1622/14, opubl. w CBOSA). Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. I OSK 846/13, opubl. CBOSA). W przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych (zob. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. I OSK 2600/14, pub. CBOSA). Jednakże musi istnieć to powiązanie, służebna rola infrastruktury tworzącej funkcjonalną całość z osiedlem mieszkaniowym. Poza tym jeżeli jest to zieleń osiedlowa, to winna być ona urządzona w większym lub mniejszym zakresie, w taki sposób, który świadczyłby o powiązaniu zieleni z zabudową, o służebnej roli zieleni dla mieszkańców osiedla. Nie można uznać zieleni "dzikiej", nieurządzonej w najmniejszy sposób od kilkudziesięciu lat - za zieleń osiedlową (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. II SA/Bk 564/17, dostępny w CBOSA). Sąd podziela też poglądy orzecznictwa wskazujące, że jeżeli cel nabycia został zrealizowany, to późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do obowiązku jej zwrotu. Gmina nie wykazała jednak, aby zwrócony teren był w przeszłości zagospodarowany na cel wywłaszczenia, a dopiero z czasem sposób jego zagospodarowania uległ zmianie, co wykluczałoby zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Zebrane dokumenty w postaci archiwalnych akt, wizji na gruncie, operatu szacunkowego wraz ze zdjęciami nowoprojektowanej działki 366/38 nie wskazują, aby na tej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny ani jakikolwiek element infrastruktury towarzyszącej inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego (infrastruktura techniczna, strefy rekreacyjne, zielone, ulice, ciągi piesze). Skład orzekający zauważa przy tym, że prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 18 lutego 2021r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Bk 843/20 przesądzony został zwrot innej działki wywłaszczonej tym samym aktem wywłaszczeniowym z przeznaczeniem pod realizację osiedla mieszkaniowego "P.", również wydzielonej z nieruchomości o numerze [...] o łącznej powierzchni 1,81455 ha, mianowicie działki 366/19, bezpośrednio graniczącej z działką o numerze [...], z której w kontrolowanym teraz postępowaniu administracyjnym wydzielono do zwrotu działkę o numerze [...]. Prawidłowość ustaleń co do niewykorzystania na cele wywłaszczenia pod realizację osiedla mieszkaniowego "P." obszaru działki [...] potwierdza także inny prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2020r. o sygn. II SA/Bk 703/20, mocą którego wprawdzie decyzja o zwrocie nieruchomości numerze [...] (wydzielonej z działki [...[) została uchylona z racji braku orzeczenia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, ale w uzasadnieniu którego to wyroku (który stal się prawomocny) także sąd przesądził brak wykorzystania działki [...] pod realizację obiektów czy urządzeń służących osiedlu mieszkaniowemu "P" . Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)