I OSK 1765/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. i B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 477/17 w sprawie ze skargi H. P. i B. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 stycznia 2018 r., II SA/Gd 477/17, oddalił skargę H. P. i B. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] maja 2017 r., nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2015 r., nr [...] i odmówiono zwrotu prawa własności nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 10 744 m2, będącej własnością Gminy Miasta G. w użytkowaniu wieczystym P. z siedzibą w W., zgodnie z przysługującymi udziałami w prawie do spadku po wywłaszczonym B. P., tj. w zakresie ¼ prawa udziału w spadku przysługującym H. P. oraz w zakresie ¼ prawa udziału w spadku przysługującym B. G. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że spadkobiercy wywłaszczonego właściciela mogą domagać się jedynie zwrotu przysługującego im udziału w wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że materiał dowodowy sprawy wskazuje na celowe i intencjonalne działanie P., Polskiej Akademii Nauk – Instytutu Maszyn Przepływowych oraz Urzędu Miasta w G. na przestrzeni lat, które skutkowało oraz nadal skutkuje realizacją celu wywłaszczenia. Od 29 sierpnia 1984 r. przedmiotowa nieruchomość w sposób ciągły do dnia dzisiejszego jest w użytkowaniu P. z siedzibą w W. Dokonując tej oceny Wojewoda uwzględnił, że decyzją Urzędu Miejskiego w G. z [...] sierpnia 1984 r., nr [...], przekazano z dniem 1 października 1984 r. w użytkowanie nieodpłatne na czas do 31 grudnia 1990 r. P.– Wojewódzkiemu Zarządowi w G. teren niezabudowany, położony w G. – M., obejmujący działkę nr [...] o pow. 10744 m2 na cele czasowego pracowniczego ogrodu działkowego, a aktem notarialnym z 28 lutego 2001 r., sprostowanym aktem notarialnym z 2 kwietnia 2001 r., Gmina G. oddała w użytkowanie wieczyste na rzecz P. z siedzibą w W. m.in. działkę nr [...]. Prawo to ujawniono w księdze wieczystej w dniu 18 maja 2001 r. Od 1984 r. P. wykorzystuje przedmiotową działkę na cele związane z funkcjonowaniem ogrodów działkowych. Wojewoda wskazał jednocześnie, że Gmina Miasta G. straciła władztwo nad przedmiotową nieruchomością oddając ją w użytkowanie wieczyste. Zasadne było uprzednie przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Gdy okaże się bowiem, że prawo własności do nieruchomości nie należy już do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale w wyniku postępowania dowodowego organ I instancji stwierdzi, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, to podstawą odmowy zwrotu nie może być brak faktycznego władztwa lecz realizacja celu wywłaszczenia. Na powyższą decyzję Wojewody H. P. i B. G. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się jej uchylenia jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") i miały one zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż, jak wynika z treści art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do m.in. nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r., nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest jednak możliwy, gdy przed dniem wejścia w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, o czym stanowi art. 229 u.g.n. W ocenie Sądu I instancji dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest obojętne także przeniesienie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości lub ustanowienie na niej użytkowania wieczystego już po wejściu w życie u.g.n., tj. po 1 stycznia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, stwierdził bowiem, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. Jednocześnie na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest przy tym dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę – następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeżeli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości. Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Wystąpienie powyższych okoliczności wyklucza przy tym możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie, orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły, że art. 229 nie może mieć zastosowania w sprawie, skoro prawo użytkowania wieczystego na działce nr [...] ustanowione zostało po 1 stycznia 1998 r. Niesporne w sprawie jest bowiem, że aktem notarialnym z 28 lutego 2001 r., sprostowanym aktem notarialnym z 2 kwietnia 2001 r., Gmina G. oddała w użytkowanie wieczyste na rzecz P. z siedzibą w W. m.in. działkę nr [...]. Prawo to ujawniono w księdze wieczystej w dniu 18 maja 2001 r. Orzekające w sprawie organy nie uwzględniły jednakże, że taki stan sprawy, w świetle przywołanej uchwały składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. uniemożliwia w ogóle zwrot wywłaszczonej nieruchomości, i to bez względu na przesłankę jej zbędności na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., a tym samym czyni niecelowym sens badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, bowiem do zwrotu i tak nie może dojść. Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie u.g.n., także stanowi samodzielną okoliczność wyłączającą możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 4 stycznia 2011 r., I OSK 336/10; z 6 czerwca 2012 r., I OSK 867/11 oraz z 20 sierpnia 2015 r., I OSK 2747/13). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżące zaskarżyły wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., przez ich błędną wykładnię i wynikające stąd ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że sama już okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza potrzebę i celowość badania ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości, podczas gdy przesłanki te należy badać w pierwszej kolejności, i dopiero w razie stwierdzenia, że zostały one spełnione, można odmówić zwrotu na tej podstawie, że wywłaszczona nieruchomość została zbyta na rzecz osoby trzeciej; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, w wyniku błędnego uznania przez Sąd I instancji, że sama już okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza potrzebę i celowość badania ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości, podczas gdy przesłanki te należy badać w pierwszej kolejności, i dopiero w razie stwierdzenia, że zostały one spełnione, można odmówić zwrotu na tej podstawie, że wywłaszczona nieruchomość została zbyta na rzecz osoby trzeciej, co w konsekwencji – wobec braku realizacji celu wywłaszczenia – winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie odczytał sens wskazanej uchwały NSA, co doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia. Z tezy przedmiotowej uchwały (czyli jedynej jej części, która jest wiążąca dla sądów administracyjnych w innych sprawach, na zasadach określonych w art. 269 p.p.s.a.) wynika bowiem jednoznacznie, że okoliczność, iż podmiot publiczny rozporządził nieruchomością na rzecz osoby trzeciej, może być podstawą odmowy zwrotu tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. A contrario, brak faktycznego władztwa nad nieruchomością sam w sobie nie może uzasadniać odmowy zwrotu, gdy przesłanki zwrotowe nie zostały spełnione. Przyczyna takiego stanu rzeczy jest oczywista – o niemożliwości zwrotu przesądza już bowiem brak ustawowych podstaw do zwrotu nieruchomości, wobec czego nie zachodzi potrzeba dodatkowego powoływania się na fakt, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) nie włada już nieruchomością i w związku z tym i tak nie mógłby dokonać jej zwrotu w naturze. To, że teza komentowanej uchwały rozpoczyna się od sformułowania: "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości" jest nieprzypadkowe oraz ma w analizowanej kwestii kluczowe i przesądzające znaczenie. Badanie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ma charakter priorytetowy i dopiero wynik tego badania warunkuje w ogóle możliwość zajmowania się przez organ administracji kwestią braku władztwa nad nieruchomością i jej konsekwencjami dla żądania zwrotu nieruchomości. Zatem, aby prawidłowa i logiczna sekwencja orzekania o zwrocie nieruchomości została zachowana, niezbędnym jest przeprowadzenie w pierwszej kolejności postępowania dowodowego w celu jednoznacznego stwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia bądź jej wykluczenia, a dopiero ewentualnie potem – uwzględnienie okoliczności pozaustawowej, że nieruchomość nie znajduje się już we władaniu podmiotu publicznego. W efekcie, gdy prawo własności (prawo użytkowania wieczystego) nieruchomości nie należy już do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, orzekanie o zwrocie nieruchomości powinno zakończyć się na jeden z dwóch sposobów: 1) jeżeli w wyniku postępowania dowodowego organ administracji stwierdzi, że cel wywłaszczenia został zrealizowany – wówczas podstawą odmowy zwrotu nieruchomości powinna być właśnie ta okoliczność (realizacja celu wywłaszczenia), a nie brak faktycznego władztwa nad nieruchomością; 2) jeżeli postępowanie dowodowe wykazuje, że na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, w związku z czym powinna ona podlegać zwrotowi – wówczas (i tylko wówczas) organ administracji orzeka odmowę zwrotu z uwagi na brak władztwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nad nieruchomością. W niniejszej sprawie organy obu instancji słusznie uznały, że w pierwszej kolejności należało zbadać, czy na przedmiotowej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Rzecz w tym, że ocena dokonana przez organy administracji była wadliwa, co wykazano w skardze i co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto, w ocenie skarżących kasacyjnie, w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały NSA w żaden sposób nie przesądził, że w sytuacji, gdy podmiotowi publicznemu nie przysługuje już prawo własności (prawo użytkowania wieczystego) nieruchomości, to nie ma już potrzeby badania, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. NSA wprawdzie wyraźnie wskazał, że taki stan rzeczy uniemożliwia zwrot nieruchomości w naturze, a co za tym idzie – wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji zwrotowej, jednakże z powyższego nie można wywodzić, że prowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie tego, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości, jest pozbawione sensu. Postępowanie takie jak najbardziej należy przeprowadzić, a dopiero w sytuacji, gdy spełnienie przesłanek do zwrotu zostanie wykazane, można mimo to wydać decyzję odmowną powołując się na brak władania nieruchomością przez podmiot publiczny. Charakterystyczne jest przy tym, że w uzasadnieniu powołanej uchwały NSA w zasadzie w ogóle nie odnosi się do powyższego zagadnienia (co przeczy stanowisku Sądu I instancji, jakoby pogląd prawny wyrażony przezeń w zaskarżonym wyroku znajdował oparcie właśnie w uzasadnieniu uchwały). Istotą rozważań NSA było zupełnie co innego, a mianowicie to, czy w sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej zachodzi konieczność zawieszenia postępowania o zwrot na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czy też organ administracji może – nie zawieszając postępowania – odmówić zwrotu nieruchomości na tej podstawie, że nieruchomość, z uwagi na jej zbycie, nie może już być zwrócona w naturze. Zdaniem skarżących kasacyjnie, istnieją co najmniej dwa zasadnicze powody, dla których przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. powinny być każdorazowo badane w postępowaniu zwrotowym, a przede wszystkim powinny być badane jeszcze przed ustaleniem, czy nieruchomość w dalszym ciągu znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Po pierwsze, zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów i faktycznym sposobem użycia rzeczy. Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nakazującymi zwrot nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, i precyzującymi, jak należy ową "zbędność" rozumieć. Osoba, której pozbawiono prawa własności nieruchomości, ma prawo domagać się od organów władzy publicznej po pierwsze tego, aby zbadały one, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w razie odpowiedzi negatywnej, również i tego, aby nieruchomość ta została jej zwrócona (o ile jest to faktycznie możliwe). Przyjęcie zatem, że badanie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia może być w postępowaniu zwrotowym w ogóle pominięte, prowadziłoby do naruszenia istoty omawianej zasady konstytucyjnej i nieuzasadnionego ograniczenia praw jednostki. Po drugie, nawet jeżeli przyjąć, że w sytuacji zbycia na rzecz osoby trzeciej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, dawnemu właścicielowi nieruchomości lub jego spadkobiercy przysługuje droga cywilna dochodzenia roszczeń, to nie oznacza to jeszcze automatycznego zwolnienia organów administracji z obowiązku zbadania okoliczności określonych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W ewentualnym postępowaniu przed sądem powszechnym podstawową przesłanką rozstrzygnięcia będzie każdorazowo kwestia tego, czy w braku zbycia nieruchomości nieruchomość podlegałaby zwrotowi (tj. czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia). Tymczasem wydaje się wątpliwe, aby do dokonania rzetelnej i wszechstronnej oceny przesłanki "zbędności" był kompetentny akurat sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – P. z siedzibą w W. pismem z 11 lipca 2018 r. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę. W związku z brakiem nadesłania oświadczeń o wyrażeniu zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym przez wszystkie strony postępowania zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2020 r. sprawę skierowano na rozprawę. Zarządzeniem z 19 października 2020 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 odwołał posiedzenie jawne w przedmiotowej sprawie i skierował na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, w szczególności zarzutami skargi kasacyjnej nie objęto ustaleń dotyczących stanu władania sporną nieruchomością przez Gminę Miasto G. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania ograniczają się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i sprowadzają się do tezy o bezpodstawnym uchyleniu decyzji, zamiast oddalenia skargi w wyniku błędnej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzutem naruszenia prawa materialnego objęte zostały przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a kwestia sporna dotyczy tego, czy w przypadku braku możliwości orzeczenia przez organ administracji o zwrocie nieruchomości ze względu na utratę władania nią przez podmiot publiczny, konieczne jest rozstrzygnięcie o zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia. W skardze kasacyjnej uznano, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14. Teza tej uchwały stanowi, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu może być zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej wskazuje, że skarżące traktują tezę uchwały jak normę prawną, poddając ją wykładni w sposób typowy dla wykładni przepisu prawa, akcentując w szczególności wagę użytych sformułowań, w tym zastrzeżenia "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu". Takie podejście do tezy uchwały nie jest uzasadnione. Stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej sugeruje, że przeszkoda do wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, polegająca na utracie przez podmiot publiczny tytułu do nieruchomości, ma charakter zewnętrzny względem regulacji art. 136 ust. 3 u.g.n. Źródłem tej przesłanki nie jest jednak żaden inny przepis, a w szczególności nie może nim być uchwała siedmiu sędziów NSA. Uchwała w sprawie I OPS 3/14 została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności, jej podstawą był wniosek Prokuratora Generalnego. Celem uchwał jest zatem ujednolicenie praktyki interpretacyjnej przepisów, ich rola sprowadza się do przedstawienia wykładni uznanej za skład siedmiu sędziów za optymalną i ze względu na określone dyrektywy interpretacyjne prawidłową. Uchwała dotyczy zatem kwestii właściwego rozumienia przepisów, które są odmiennie interpretowane, w innej konwencji można stwierdzić, że uchwała rozstrzyga, która z norm prawnych budowanych oparciu o określony przepis jest właściwa. Już z tego powodu uzasadnione jest przy stosowaniu uchwały uwzględnienie jej uzasadnienia i podanych argumentów. Stosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wywołało rozbieżności dotyczącego tego, czy utrata władania nieruchomością wywłaszczoną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego uzasadnia odmowę zwrotu, czy też wyłączną ustawową przesłanką jest kwesta zbędności dla celu wywłaszczenia, wobec czego utrata władania nie może uzasadniać odmowy zwrotu, nie jest to bowiem okoliczność w przepisach przewidziana. Konsekwencją tego drugiego stanowiska były tezy sądów, że organy zobligowane są w takim przypadku do podjęcia kroków w celu odzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, celem realizacji żądania jej zwrotu. Oczywiście kontrowersje tego rodzaju mogły powstać jedynie w przypadkach, gdy spełniona była przesłanka zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, w innych stanach faktycznych nie miała ona znaczenia. Wniosek Prokuratora Generalnego z tego powodu zawierał nawiązanie do sytuacji, w której spełnione są przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, a teza uchwały stanowi odpowiedź na wniosek uprawnionego podmiotu. Wyjaśniając w uchwale tę kontrowersję Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, że podmiot publiczny jest nadal właścicielem nieruchomości. Ze względu na konstytutywny charakter decyzji o zwrocie i wywoływany przez nią skutek prawnorzeczowy pod postacią przejścia prawa własności, roszczenie o zwrot w naturze nie może być zrealizowane w takiej sytuacji. Należy w tej sytuacji uznać, że Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., uznając brak władania nieruchomością przez gminę za negatywną przesłankę zwrotu. Tej okoliczności faktycznej w skardze kasacyjnej nie zaprzeczono. Odnosząc się do twierdzeń skarżących, że Sąd I instancji w konsekwencji pominął zarzuty skargi odnoszące się do wadliwego ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., podstawą do uwzględnienia skargi są jedynie takie naruszenia prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania – które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Wobec tego, jeżeli stwierdzona została przesłanka negatywna do orzeczenia zwrotu w trybie decyzji, polegająca na braku dysponowania przez gminę działką, to jakiekolwiek stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania, jakim jest wydanie odmowy o zwrocie. Przesłanka negatywna ma bowiem charakter wystarczający i czyni zbędną potrzebę prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do realizacji celu wywłaszczenia, Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i prawidłowo skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki określone w tym przepisie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Rozpoznanie sprawy, zgodnie z kolejnością wpływu skargi kasacyjnej, jest konieczne, zaś stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 jest okolicznością notoryjną, podobnie jak to, że źródłem zakażenia i zagrożenia są osobiste kontakty w szczególności w zamkniętych pomieszczeniach, natomiast rozpoznanie sprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, ze względów technicznych nie jest możliwe. Wniosek uczestnika postępowania P. w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa nie mógł skutkować ich przyznaniem, albowiem przepis art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje ich przyznania na rzecz uczestnika. Zgodnie z tym przepisem, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która ją wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono wyrok sądu I instancji oddalający skargę.