I OSK 2293/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 91/20 o odrzuceniu skargi Starosty [...] na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udzielenia informacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", postanowieniem z 16 lipca 2020 r., odrzucił skargę Starosty [...], dalej jako "Starosta", na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dalej jako "ZUS",, w przedmiocie udzielenia informacji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z [...] maja 2019 r. (uzupełnionym pismem z [...] czerwca 2019 r.) skarżący zwrócił się, do ZUS o przekazanie danych osobowych E.K., wskazując że występuje w roli wierzyciela w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2019 poz. 1438 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.". Wskutek tego pismem z [...] czerwca 2019 r., organ poinformował skarżącego, że nie może mu udostępnić wnioskowanych danych, gdyż podana podstawa prawna nie zobowiązuje organu do udostępniania wierzycielowi wnioskowanych danych. Następnie pismem z [...] sierpnia 2019 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i ponownie zwrócił się o przekazanie żądanych danych. Pismem z dnia [...] września 2019 r., organ ponownie poinformował skarżącego, że nie może mu udzielić przedmiotowych informacji, ponieważ podstawa prawna, na którą wskazał skarżący nie upoważnia go do pozyskania tych danych. Skarżący wniósł do WSA skargę na bezczynność ZUS w przedmiocie udzielenia informacji o przyznaniu prawa do emerytury lub renty osobie, która utraciła prawo do wypłaty ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych oraz prowadzenie uprawy leśnej, niezbędnej do wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej odrzucenie, a na wypadek nie uwzględnienia tego wniosku – o oddalenie. Organ wskazał, że sprawa nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych, określonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ podniesiony przez skarżącego zarzut bezczynności nie dotyczy postępowania prowadzonego w przypadkach określonych w punktach 8 i 9 ww. przepisu. Wobec powyższego, zdaniem organu, sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdził także, że zarzut bezczynności organu jest całkowicie bezzasadny i prawidłowo załatwił on niniejszą sprawę, odmawiając skarżącemu udzielenia informacji na temat E.K. ZUS podkreślił, że zasady udostępniania danych zgromadzonych na kontach ubezpieczonych i kontach płatników składek określone w art. 50 ust. 3-19 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2017 poz. 1778 ze zm.), dalej jako "u.s.u.s.", determinują kategorie podmiotów, którym można udostępnić dane z kont. W katalogu podmiotów uprawnionych nie ma ani starosty, ani wierzyciela w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaskarżonym postanowieniem z 16 lipca 2020 r., WSA orzekł o odrzuceniu skargi Starosty. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej enumeratywnie w art. 3 § 2 - 4 i art. 4 p.p.s.a. Sąd ten powołał się również na art. 50 ust. 3, ust. 9 u.s.u.s., art. 34 ust. 3 i 4 u.s.u.s. oraz na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1), dalej jako "rozporządzenie" oraz ustawę z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781 ze zm.), dalej jako "u.o.d.o.". Mając na uwadze powyższe uregulowania WSA doszedł do przekonania, że z przepisów tych nie wynika, by ZUS, który jest administratorem danych, mógł podjąć jakiekolwiek rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Natomiast z przepisów u.o.d.o. wynika, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych jest organem właściwym w sprawie ochrony danych osobowych i dopiero decyzje Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dalej WSA wskazał, że powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że skarżący zwracał się do ZUS o podanie informacji na temat osoby podlegającej ubezpieczeniu społecznemu w trybie i na zasadach określonych w art. 36 u.p.e.a. Podniósł, że przepisy tej ustawy nie wyłączają bowiem sposobu postępowania z danymi zgromadzonymi na koncie ubezpieczonego określonymi w u.s.u.s. Sąd pierwszej instancji uznał zatem skargę za niedopuszczalną zaznaczając, że ZUS jako administrator danych nie ma możliwości wydawania decyzji, postanowień czy innych aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Starosta, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., 2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezobowiązanie ZUS-u do udzielenia Staroście informacji na temat: czy E.K. posiada prawo do emerytury lub renty, a jeśli tak, to od kiedy, 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, 4. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako "kpa", poprzez niezastosowanie w sprawie art. 7b k.p.a. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez: 1. błędną wykładnię prawa materialnego poprzez mylne rozumienie art. 50 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1, 2, 8 i 8a oraz art. 45 ust. 1 u.s.u.s. polegającą na tym, że żądana przez Starostę informacja od ZUS została uznana przez Sąd za żądanie udzielenia informacji o zawartość konta, wg wykazu, o którym mowa w art. 40 ust. 1, 2, 8 i 8a oraz informacji o dane określone w art. 45 ust. 1 u.s.u.s., 2. błędną wykładnia prawa materialnego - art. 34 ust. 3 i 4 u.s.u.s., polegająca na tym, że żądana przez Starostę informacja od ZUS jest informacją polegającą na wykorzystywaniu danych osobowych i innych danych zgromadzonych na koncie ubezpieczonej, 3. błędne zastosowanie prawa materialnego - art. 50 ust. 9 u.s.u.s., 4. niezastosowanie prawa materialnego - art. 29 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505), dalej jako "u.A.R.M.R." i art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. nr 73, poz. 764), dalej jako "u.p.g.r." w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1867), dalej jako "u.w.r.o.w.", przez co Starosta nie może ustalić decyzją administracyjną kwoty nienależnie pobranych środków publicznych przez E.K. oraz nie może orzec o zwrocie tak ustalonej kwoty do budżetu państwa. W oparciu o powyższe zarzuty starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie ZUS do udzielenia przedmiotowej informacji. Skarżący podniósł, że skoro E.K. nabyła prawo do świadczeń albo emerytalnych, albo rentowych i jednocześnie otrzymuje ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, to jedynym organem, który może potwierdzić lub wykluczyć informację o fakcie i dacie nabycia prawa do emerytury lub renty przez osobę podlegającą ubezpieczeniu społecznemu jest ZUS, gdyż nie można domniemywać faktu nabycia prawa do emerytury lub renty, ani tym bardziej, daty nabycia tych praw. Dalej wskazał, że żądana informacja nie jest informacją o koncie ubezpieczonego w zakresie szczegółowo opisanym w art. 40 ust. 1, 2, 8 i 8a u.s.u.s. oraz nie dotyczy danych określonych w art. 45 ust. 1 u.s.u.s., zatem bez znaczenia jest powoływanie się przez Sąd na katalog organów wymienionych w art. 50 ust. 3 u.s.u.s., jak też nie jest możliwe naruszenie przepisu art. 34 ust. 3 i 4 u.s.u.s. Zdaniem Starosty jego żądanie ma charakter publicznoprawny, wynikający z przepisu prawa administracyjnego materialnego, zaś czynność, której powinien dokonać ZUS ma charakter czynności materialno-technicznej, wobec czego przedmiot skargi mieścił się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Starosta podkreślił też, że istotą jego żądania było uzyskanie informacji od ZUS na temat tego czy osoba fizyczna znana wnoszącemu skargę kasacyjną z imienia, nazwiska, adresu zamieszkania i numeru PESEL, o której wiadomo, że prawdopodobnie nabyła prawo do emerytury albo renty, rzeczywiście któreś z tych praw nabyła, a jeśli tak, to, od jakiej daty. Jego zdaniem WSA niesłusznie stanął na stanowisku, że Starosta żądał informacji merytorycznych, co do zawartości konta E.K., jak również całkowicie pominął w swoich rozważaniach że żądanie Starosty wynika z przepisów prawa materialnego, a bez tej informacji nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie nienależnie pobranych środków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W oparciu o powyższą podstawę, jak również wobec faktu, iż skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA przystąpił do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności ZUS w zakresie nieudzielenia informacji innemu organowi administracji publicznej. Precyzując - dotyczy zagadnienia zasadności żądania przez Starostę informacji odnośnie uzyskania przez osobę fizyczną prawa do emerytury lub renty osobie, która utraciła prawo do wypłaty ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych oraz prowadzenie uprawy leśnej, niezbędnej do wydania decyzji administracyjnej (decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2002 r., wydaną w oparciu o art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1, 2 i 6 u.p.g.r. stwierdzono prowadzenie uprawy leśnej przez E.K. oraz przyznano comiesięczny ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie na gruncie uprawy leśnej, który przysługuje właścicielowi gruntu do czasu nabycia przez niego prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż na okres 20 lat licząc od 1 grudnia 2002 r. Wskutek powzięcia informacji o nabyciu przez E.K. prawa do emerytury Starosta orzekł o zaprzestaniu wypłaty miesięcznego ekwiwalentu, jednakże w dalszym ciągu spoczywał na nim obowiązek wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, przy czym nie uzyskał on w tej kwestii konkretnych informacji od samej zainteresowanej). Przechodząc do rozpoznania sprawy wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. Regulacja zawarta w art. 3 § 2 pkt 1 - 9 p.p.s.a. dotyczy kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i obejmuje orzekanie w sprawach wymienionych w tym przepisie. Dla przedmiotowej sprawy, w której to skarga została wniesiona na bezczynność kluczowe znaczenie ma art. 3 § 2 pkt 8) oraz 9). Zgodnie z pkt 8) tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z pkt 9) tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielenie informacji przez ZUS o statusie danej osoby innemu podmiotowi administrującemu nie jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyjaśnić również należy, że ratio legis uregulowania prawnego z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest wiązane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej, oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69 - 70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę w drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 p.p.s.a.). Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które: (1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a., (2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, (3) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych, (4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (wyrok z 20 listopada 2019 r., I OSK 2895/18 i powołane tam uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07, z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II GPS 2/13, por. także postanowienie NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3330/19). Co prawda w orzecznictwie można się spotkać ze stanowiskiem, że adresatem czynności (uprawnień lub obowiązków) może być również podmiot wykonujący zadania publiczne. Jednakże chodzi wówczas o uprawnienie lub obowiązek w znaczeniu materialnym, którego adresatem może być osoba fizyczna lub prawna, bądź którego adresatem może być podmiot wykonujący administrację publiczną, w stosunku do którego, w danej sytuacji, stosuje się takie same regulacje jak do osoby fizycznej i osoby prawnej. Chodzi więc o taką czynność, która nie będzie wynikała z normy kompetencyjnej organu administracji publicznej, upoważniającej ten organ do podjęcia czynności procesowych w jakimś zakresie (por. wyrok WSA w Białymstoku z 21 października 2014 r., II SA/Bk 619/14, por. też postanowienie NSA z 14 lipca 2020 r., I GSK 486/20). Tymczasem w przedmiotowej sprawie Starosta domaga się informacji od ZUS celem zrealizowania swojej kompetencji i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych opłat. Tak sprecyzowane "uprawnienie" Starosty nie może być uznane za uprawnienie albo obowiązek podmiotu administrowanego, którego dotyczy czynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec zaś faktu, że nie mamy do czynienia z aktem lub czynnością, o którym mowa w ww. wskazanym przepisie – w sprawie nie mogło dojść do bezczynności, wobec czego słusznie WSA odrzucił wniesioną przez Starostę skargę. Dlatego też pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.