II OSK 2275/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i M. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 383/21 w sprawie ze skargi M. P. i M. P. na działanie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 6 lipca 2021 r. odrzucił skargę M. P. i M. P. (dalej również jako "skarżące") na działanie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej również jako "Komendant") w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżące, pismem z dnia [...] marca 2021 r., wniosły do WSA w Szczecinie skargę (uzupełnioną pismem z dnia [...] czerwca 2021 r.) na działanie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K., któremu zarzuciły: - "prowadzenie w sposób ślamazarny i przewlekły czynności kontrolno- rozpoznawczych, co rok, począwszy od 2018 r., w ich obiekcie (jako przedsiębiorcy), wielokrotnie naruszając normy art. 55 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz art. 35 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.); - prowadzenie w sposób ślamazarny-przewlekły, od 2020 r. i nadal, postępowania administracyjnego od [...] kwietnia 2020 r. wobec przedsiębiorcy "P." S.C. M. P., M. P., w sprzeczności do art. 35 § 3 k.p.a., czym w sposób nieuzasadniony wiąże przedsiębiorcę ze sprawą; - wszczynanie kolejnych kontroli, które nie kończą się spisaniem protokołu, a jeżeli już - dopuszczanie do fałszowania dowodów w protokołach, co jest w sprzeczności do treści art. 68 k.p.a.; - ignorowanie postępowania skargowego na swoich funkcjonariuszy z ich wniosku, którzy zagrożeni są wyłączeniem ze spraw z przedsiębiorcą, nadal uczestniczą w jego sprawach, tworzą dowody na swoją korzyść, co zagrożone jest skutkami z art. 24 k.p.a., a wobec wniesionych skarg zaniechanie obowiązku wynikającego z art. 237 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i niezałatwienie skargi; - powielanie dokumentów w postępowaniu administracyjnym; - unikanie w każdym postępowaniu odpowiedzi na wnioski przedsiębiorcy odnośnie do zasad k.p.a., które mają zastosowanie w postępowaniu skargowym, tj. zasady: praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 k.p.a.), informowania (art. 9 k.p.a.), szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.)". W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Państwowej Starzy Pożarnej w K. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wskazał, że prowadzone postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej, a podniesione w skardze zarzuty były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie, a następnie przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Wyjaśnił, że wielokrotnie, szczegółowo odnosił się do podnoszonych w skardze zagadnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że przedmiotowa skarga zawiera zarzuty nieodnoszące się bezpośrednio do aktów, czynności, względnie bezczynności organu jednostki samorządowego, lecz – w ocenie Sądu, stanowi wyraz niezadowolenia skarżących ze sposobu wykonywania czynności przez funkcjonariuszy sekcji ds. kontrolno-rozpoznawczych Komendy Miejskiej PSP w K.. W ocenie Sądu jest to w istocie skarga powszechna, uregulowana przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a." Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wyjaśnił, że podniesione w skardze zarzuty odnoszą się do działania organu i jego pracowników, które to działanie zdaniem skarżących było wadliwe i niezgodne z obowiązującymi przepisami. Do oceny tak sformułowanych zarzutów właściwym jest zatem organ, o którym mowa w art. 229 pkt 7 k.p.a., a nie sąd administracyjny. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyły skarżące, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie: - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i 2 p.p.s.a. - przez ich niezastosowanie, nie rozpoznanie istoty sprawy, tj. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, brak orzeczenia stwierdzającego, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzającego, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., podczas gdy treść skargi, w której skarżące podnosiły m.in. opieszałość i zaniechanie, prowadzenie postępowania w sposób ślamazarny i przewlekły Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K., należało rozpoznać jako skargę na przewlekłość, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., postępowania prowadzonego przez organ i zakończonego dopiero decyzją administracyjną organu z dnia [...] marca 2021 r., ewentualnie przewlekłość w postępowaniu skargowym, tj. w postępowaniu na skutek skargi wniesionej w trybie art. 227 i nast. k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być zatem przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 24.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1.03.2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z 25.02.2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z 26.01.2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ. CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu pierwszej instancji powinna zostać odrzucona. Nadto podkreślić trzeba, iż postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma tylko pewne cechy postępowania administracyjnego uproszczonego. Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi (tak: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 15. wydanie, Warszawa 2017, str. 1009-1010, teza 4 i 6). Stosownie do treści art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe nie zasługuje na uwzględnienie, zgłaszane przez pełnomocnika strony, uznanie "ewentualnej" przewlekłości w postępowaniu skargowym, gdyż skarga z art. 227 k.p.a. (tzw. skarga powszechna) jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Należy jednak podkreślić, że ze względu na ujemne skutki procesowe w postaci odrzucenia skargi, ustalenie, iż jej przedmiot dotyczy postępowania prowadzonego w trybie przepisów działu VIII K.p.a., winno zostać poprzedzone szczegółową analizą materiału dowodowego, w tym przede wszystkim pisma inicjującego takie postępowanie. Taka ocena została przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji i Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. Skarga z dnia [...] marca 2021 r. jest pismem, z którego w ocenie NSA można było wywnioskować, że dotyczy tzw. skargi powszechnej. Strona skarżąca w kolejnych punktach zarzuca organowi "wszczynanie kolejnych kontroli, które nie kończą się spisaniem protokołu, a jeżeli już - dopuszczanie do fałszowania dowodów w protokołach", "prowadzenie w sposób ślamazarny i przewlekły czynności kontrolno - rozpoznawczych, co rok, począwszy od 2018 r.", "ignorowanie postępowania skargowego na swoich funkcjonariuszy", "powiela dokumenty w postępowaniu administracyjnym". Można zatem w sposób graniczący z pewnością wywnioskować, że skarga dotyczy ogólnego działania Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w odniesieniu do skarżących, a nie konkretnego postępowania w którym organ pozostaje w przewlekłości. Na fakt, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż skarga wniesiona w niniejszej sprawie była w istocie skargą o jakiej mowa w art. 227 k.p.a., a nie skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazywały wnioski w niej zawarte, w tym zastosowanie art. 223 § 2 k.p.a. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że niedostatecznie wnikliwie starał się wyjaśnić intencje strony skarżącej. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i 2 p.p.s.a. - przez ich niezastosowanie i nie rozpoznanie istoty sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.