II SAB/Rz 101/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem skargi D. P. (dalej zwany: Skarżącym) jest bezczynność Prezydenta Miasta [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ze skargi oraz nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w dniu 13 czerwca 2021 r. D. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – zwana dalej: u.d.i.p.), za pośrednictwem platformy ePUAP złożył do Prezydenta Miasta [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący analiz urbanistycznych dokonanych w postępowaniach administracyjnych (przywołując analizę urbanistyczną z 4 maja 2021 r., oraz decyzje i analizy urbanistyczne z: 26 stycznia 2018 r., 25 września 2017 r., 20 lutego 2017 r., 1 lutego 2017 r. oraz z 22 lipca 2019 r.), a także faktycznego sprawowania nadzoru/zarządu nad pracownikami Wydziału Architektury w [...]. We wniosku sformułowano następujące pytania: 1. W zakresie analiz urbanistycznych: "1) Dlaczego w analizach urbanistycznych wykonanych w postępowaniach administracyjnych o wydanie warunków zabudowy nie dokonano również podziału na osobne obszary ażeby nie analizować w nich obszarów po południowej stronie [...], w której się znajdowały planowane inwestycje lub innych dzielnic? 2) Dlaczego w ww. analizach urbanistycznych wykonanych w postępowaniach administracyjnych o wydanie warunków zabudowy dla [....] deweloperów analizowano obszar po południowej stronie [...], na co świadczą opisy ww. analizach, w których urbaniści przywołują, że jest tam Hotel i Restauracja mojego Mocodawcy, Park? 3) Dlaczego w przypadku analizy urbanistycznej nieruchomości mojego Mocodawcy urbanistka Pani E. K. odstępuje od utrwalonej linii orzeczniczej, jaką była analiza urbanistyczna w ramach postępowań administracyjnych dla [...] deweloperów z ostatnich 5 lat i tym samym w analizach urbanistycznych nieruchomości mojego Mocodawcy wyłącza z analizy obszar po północnej stronie [...]? 4) Potwierdzenie, że w związku z różnicami zaistniałymi w analizach urbanistycznych, prawidłowym sposobem analizy urbanistycznej jest ten, który dotyczy nieruchomości mojego Mocodawcy (z 2021 r.), zaś poprzednie analizy urbanistyczne wykonane we wcześniejszych latach dla wydania wz dla [...] Deweloperów są wydane z naruszeniem prawa/niezgodne z prawem?" 2. W zakresie faktycznego sprawowania nadzoru/zarządu nad pracownikami Wydziału Architektury: "1) Dlaczego od ponad 2 miesięcy mój Mocodawca nie może spotkać się z Dyrektorem A. S.? 2) Dlaczego od ponad 2 miesięcy na stronach internetowych urzędu miasta widnieje informacja, że Dyrektorem wydziału Architektury jest Dyrektor S.? 3) Dlaczego od 2 miesięcy Dyrektor K. L. ograniczała w sposób znaczący możliwość spotkania się z nią i omówienia toczących postępowań? (wizyty z wyprzedzeniem prawie 2 tygodniowym). 4) W związku z wątpliwościami, kto obecnie kieruje wydziałem Architektury bardzo proszę o informację, kto w świetle prawa obecnie pełni funkcję i rzeczywiście kieruje Wydziałem Architektury i odpowiada za pracę pracowników tego Wydziału? 5) Czy władze Miasta zamierzają podjąć jakieś kroki prawne lub zmiany personalne w świetle pojawiających się doniesień medialnych dotyczących nieprawidłowości w działaniach Wydziału Architektury, w tym bezpośrednich zarzutów wobec Dyrektora [...]?". We wniosku wniesiono o przesłanie informacji w formie elektronicznej, na podany adres e-mail. W odpowiedzi na wniosek, Prezydent w piśmie z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...] wskazał, że pytania w zakresie analiz urbanistycznych oraz pytanie dotyczące podjęcia kroków prawnych lub zmian personalnych dotyczących nieprawidłowości w działaniach Wydziału Architektury nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Natomiast udzielenie odpowiedzi na zadane przez Skarżącego pytania nie dotyczą faktu, lecz mają charakter oceny. Ponadto wskazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może być postulatem wszczęcia postępowania, dotyczyć przyszłych działań Organu w sprawach indywidualnych, ani stanowić środka kwestionowania decyzji Organu. W pozostałym zakresie wniosku udzielono Skarżącemu odpowiedzi, poprzez wskazanie na stronie BIP danych kontaktowych Urzędu Miasta [...] oraz danych dotyczących pracy Wydziału Architektury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, D. P. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 13 czerwca 2021 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze D. P. zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi D. P. wskazał, że Organ nie wydał decyzji administracyjnej, w której odmawia udostępnienia informacji publicznej, a także nie udzielił informacji na jakiekolwiek skierowane do niego pytanie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o jej oddalenie w całości, wskazując, że podjął niezbędne działania w przedmiocie rozpoznania wniosku i zadośćuczynienia żądaniu mając na uwadze fakt, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia Organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępnie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Ponadto, w przypadku gdy żądanie nie stanowi informacji publicznej Organ nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX). Przedmiotem swej skargi D. P. uczynił bezczynność w udostępnieniu przez Prezydenta Miasta [...] żądanej przez niego informacji. Żądanie dostępu zostało wyrażone przez w/w w piśmie z dnia 13 czerwca 2021 r., w którym D. P. zwrócił się do w/w Organu o udostępnienie informacji dotyczących : pkt 1) przyczyn i podstaw prawnych dzielenia nieruchomości położonych w [...] w analizach urbanistycznych na obszary i zmieniania utrwalonej linii orzeczniczej, pkt 2) faktycznego sprawowania nadzoru/zarządu nad pracownikami Wydziału Architektury w ostatnich miesiącach br. Udzielenie informacji w zakresie pkt 1 miało według wnoszącego nastąpić poprzez udzielenie odpowiedzi na 4 pytania wyrażone w/w piśmie. Natomiast w zakresie pkt 2 sformułowanych zostało przez wnoszącego 5 pytań. Z akt sprawy wynika, że odpowiedź Organ nastąpiła poprzez skierowanie do pełnomocnika strony pisma z dnia 28 czerwca 2021 r. Skarżąca Strona jest zdania, że w sprawie Organ nie udzielił informacji publicznej na jakiekolwiek zadane pytanie we wniosku, a w zakresie pytań w pkt 1 pkkt 1-4 oraz pkt 2 ppkt 5 odmówiono mu udzielenia informacji publicznej. Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA). Sąd po przeanalizowaniu charakteru pytań wyrażonych we wniosku skarżącego oraz odpowiedzi udzielonej na wniosek przez Organ, doszedł do przekonania, że Prezydent Miasta [...] nie pozostaje w zarzucanej mu bezczynności. Należało podzielić stanowisko Organu o tym, że pytania wyrażone we wniosku Strony w obszarze pytań pkt 1 ppk 1-4 oraz pkt 2 ppkt 5 nie dotyczyły informacji publicznej zaś Organ dostatecznie jasno wyjaśnił wnioskodawcy przyczyny tego stanu. Natomiast w zakresie pytań z pkt 2 ppkt 1 – 4 wniosku, stosowna w tych okolicznościach odpowiedź została przesłana Stronie w piśmie opatrzonym datą 28 czerwca 2021 r. Sąd podziela stanowisko Organu nawiązujące do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, że wobec ustawowej definicji informacji publicznej wyrażonej w art. 1 i art. 6 u.d.i.p. wnioskiem o dostęp nie mogą być objęte wyjaśnienia odnoszone do różnego typu aktów administracyjnych bądź zaświadczeń, uzasadnienia ich podjęcia, bądź polemika z ustaleniami dokonanymi przez organ (tak słusznie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26 marca 2020 r. o sygn. II SAB/Bk 23/20, LEX, oraz NSA w przytoczonych w tym wyroku orzeczeniach). Nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta bądź też nie, przez dany organ, czy też znajduje się w danym, a nie innym miejscu. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. Także wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępnie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów (tak NSA w wyrokach z 29 lutego 2012 r., I OSK 2198/11, LEX; z 7 marca 2012 r., I OSK 2445/11, LEX; z 18 kwietnia 2012 r., I OSK 192/12, LEX). W przytoczonych orzeczeniach słusznie podkreśla się, że charakteru informacji publicznej nie ma także polemika z zapadłym rozstrzygnięciem czy żądanie dokonania przez dany organ wykładni prawa (zob. postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2020 r. o sygn. II SAB/Wa 85/20, LEX). Przenosząc powyższe na realia sprawy sądowoadministracyjnej przyznać należało, iż pytania wyrażone w pkt 1 ppkt 1-4 zmierzały do zakwestionowania przyjętego przez Organ sposobu rozpatrzenia sprawy administracyjnej wnioskodawcy poprzez zestawienie analizy urbanistycznej sporządzonej w jego sprawie oraz analiz urbanistycznych i decyzji administracyjnych w sprawach z wniosków innych podmiotów, a wyszczególnionych w pkt 1 lit. a-e wniosku z dnia 13 czerwca 2021 r. Za brakiem cech informacji publicznej przemawia w szczególności pytanie wyrażone w pkt 1 ppkt 4 wniosku, w którym strona zażądała od Prezydenta "Potwierdzenie, że w związku z różnicami zaistniałymi w analizach urbanistycznych, prawidłowym sposobem analizy urbanistycznej jest ten, który dotyczy mojego Mocodawcy (z 2021 r.,), zaś poprzednie analizy urbanistyczne wykonane we wcześniejszych latach dla wydania wz dla [...] Deweloperów (decyzje a) – e powyżej) są wydane z naruszeniem prawa/niezgodne z prawem?". Zarówno przytoczone pytanie, jak również pozostałe wymienione we wniosku w pkt 1 ppkt 1-3 pytania nie dotyczyły sfery faktów jakim dysponował Organ, lecz w swej istocie zmierzały do uzyskania określonej przez stronę oceny/kwalifikacji prawnej dokumentów urzędowych jakimi są analizy urbanistyczne i decyzje administracyjne. Na analogicznej płaszczyźnie rozpatrzeć też należało informację, do której zmierzało pytanie wyrażone w pkt 2 ppkt 5 wniosku, a zakładające określoną z góry negatywną ocenę pracy osób zatrudnionych w Wydziale Architektury Urzędu Miasta [....]. Odpowiedź na tak sformułowane pytanie stanowiłaby polemikę z tezą strony a przed wszystkim wiązałaby się z koniecznością ujawnienia przyszłych i ewentualnych zamiarów Organu, czyli wykraczała poza obręb wiedzy o faktach będących w posiadaniu adresata pytania. Zdaniem WSA wnioskiem kierowanym na podstawie u.d.i.p. może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. I OSK 2445/11, LEX). W tej sytuacji Organ zasadnie nie wydał decyzji administracyjnej, lecz poinformował wnioskodawcę o tym, że w określonych granicach jego wniosku żądane informacje nie posiadają cech informacji publicznej, do której udostępnienia nie stosuje się przepisów u.d.i.p. i przepisów K.p.a. Jeżeli zaś chodzi o pytania wyrażone w pkt 2 ppkt 1-4 wniosku obejmujące dane z zakresu informacji publicznej, to niewątpliwie właściwą reakcją Prezydenta Miasta [...] była treść odpowiedzi tego Organu z dnia 28 czerwca 2021 r. w której należycie poinformowano wnioskującego o danych kontaktowych Urzędu Miasta [...] oraz danych dotyczących pracy Wydziału Architektury. Odnosząc się zaś do ujawnionego we wniosku problemu uzyskania kontaktu z Dyrektorami Wydziału Architektury Urzędu, to zaproponowano pytającemu warunki spotkania poprzez podanie dokładnego miejsca oraz czasu kontaktu z Zastępcą Dyrektora Wydziału. W ten sposób zadośćuczyniono wyrażonemu żądaniu spotkania z pracownikami Urzędu odpowiedzialnymi za sprawy administracyjne z zakresu architektury i urbanistyki. Ponieważ w określonym zakresie pytania skierowane do Organu nie dotyczyły informacji publicznej, a Organ podał w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. uzasadnienie tego stanowiska, to nie miał On prawnego obowiązku udostępnienia żądanych odpowiedzi, jak również wydawania decyzji administracyjnej o odmowie dostępu. Natomiast w pozostałym zakresie wniosku jako dotyczącego informacji publicznej, żądanie skarżącego zostało zrealizowane w terminie. Zatem nie można Prezydentowi Miasta skutecznie zarzucać bezczynności w dostępie do informacji publicznej. Z tych przyczyn skarga okazała się nieuzasadniona, co skutkowało koniecznością jej oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed Sądem nie orzekano z uwagi na treść art. 200 P.p.s.a.