I OW 114/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży postanawia wskazać Burmistrza [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Burmistrz [...] na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a." w związku z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem [...] przez wskazanie Prezydenta [...] jako organu właściwego w sprawie wydania decyzji o skierowaniu do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 26 lutego 2018r. L. J. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie miejsca w domu samotnej matki. Z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa lub zdrowia L. J. bez skierowania umieszczona została w Domu Samotnej Matki i Dziecka w [...], na zasadzie § 4 ust. 5 rozporządzenia z dnia 8 marca 2005r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz.U. z 2005r. poz. 418), dalej powoływanego jako "rozporządzenie". Tego samego dnia Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przesłał dokumenty do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] celem wydania stosownego skierowania, natomiast w dniu 7 marca 2018r. dokumenty te, jako niekompletne, zostały zwrócone. Następnie pismem z dnia 21 marca 2018r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] odesłał do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] dokumenty wraz z pismem wyjaśniającym braki w dokumentacji, w celu wydania skierowania. Pismem z dnia 27 marca 2018r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przesłał dokumenty bezpośrednio do Starosty Powiatowego w [...], który przekazał dokumenty do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] i w dniu 23 kwietnia 2018r. dokumenty w sprawie L. J. ponownie wpłynęły do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Organ, powołując treść § 4 ust. 5 i 6 rozporządzenia wyjaśnił, że w niniejszej sprawie L. J. umieszczona została w Domu Samotnej Matki i Dziecka w [...] bez skierowania, zatem, do załatwienia sprawy i wydania decyzji właściwy jest Prezydent [...]. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przedstawił przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie i wskazał, że z dokumentów postępowania administracyjnego nie wynika, aby umieszczenie wnioskodawczyni w domu samotnej matki było związane ze stanem zagrożenia jej życia lub zdrowia. Zwrócił uwagę, że L. J. sama zwróciła się o taką pomoc, natomiast w toku wywiadu środowiskowego wskazywała, że przyczyną jej wniosku jest potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności. W związku z powyższym, w ocenie organu zastosowanie ma przepis art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017r. poz. 1769 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.p.s.", określający właściwość organu w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, tj. zgodnie z którym w sytuacji, gdy o pomoc występuje osoba bezdomna to organem właściwym do rozpoznania wniosku jest organ ostatniego miejsca zameldowania strony na pobyt stały. Konkludując organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Burmistrz [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne na podstawie art. 4 P.p.s.a. rozpoznają spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uznają swą właściwość w konkretnej sprawie (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. W niniejszej sprawie ma miejsce negatywny spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] i Prezydentem [...], bowiem oba organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku L. J. o skierowanie do domu dla samotnych matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Nie ulega wątpliwości, iż opłatę za pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ustala podmiot prowadzący, a w przypadku domów prowadzonych przez podmioty uprawnione – podmiot zlecający zadanie, uwzględniając warunki pobytu, w szczególności zakres przyznanych usług oraz obowiązki osoby przebywającej w domu. Różnicę między ustaloną opłatą, ponoszoną przez osobę za pobyt w domu, a średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży ponosi gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu (art. 97 ust. 2 i 3 u.p.s.). Ostatecznie zatem opłaty te, w zakresie w jakim nie obciążają osób korzystających z tego rodzaju świadczeń, pokrywa gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania osoby przebywającej w domu. Powyższa norma – aczkolwiek odnosząca się do konkretnej kategorii świadczeń – jest powtórzeniem ogólnej klauzuli zawartej w art. 101 ust. 1 u.p.s. stanowiącej, iż właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Powyższa zasada doznaje przełamania w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Tym samym wszędzie tam gdzie nie istnieje możliwość ustalenia miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej – a tak jest w wypadku osób bezdomnych – wypada wskazać art. 101 ust. 2 u.p.s. jako podstawą prawną określającą właściwość miejscową gminy. Na gruncie powyższej regulacji istota sporu sprowadza się do wskazania czy L. J. ubiegając się o umieszczenie w domu dla kobiet w ciąży miała określone miejsce zamieszkania, czy też była osobą bezdomną. Przy czym w przypadku osoby bezdomnej, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, a zatem nie bada się jej zamiaru stałego pobytu, ale ustala się tylko jej status (vide: wyrok NSA z dnia 26 marca 2010r. sygn. akt I OSK 1659/09; postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008r. sygn. akt I OW 30/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. definiując pojęcie osoby bezdomnej wskazuje, iż jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Natomiast lokalem mieszkalnym jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016r., poz. 1610 ze zm.)). Odnosząc powyższe regulacje prawne do okoliczności rozpoznawanej sprawy wypada uznać, iż wnioskodawczyni w momencie ubiegania się o przyjęcie do domu dla kobiet w ciąży była osobą bezdomną. Jak bowiem wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy opuściła wówczas mieszkanie, które wraz z konkubentem wynajmowała na terenie [...]. Powodem takiego zachowania było skończenie się środków do życia, które konkubenci uzyskiwali z dorywczych zajęć bądź wcześniej pożyczyli. Od połowy lutego 2018r. żywili się w jadłodajni dla bezdomnych, a wnioskodawczyni była wówczas w czwartym miesiącu ciąży. Tym samym była wówczas osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, zaś okoliczność posiadania przez L. J. w tym czasie zameldowania w [...] przy ul. [...], w mieszkaniu należącym do jej matki, z uwagi na brak możliwości zamieszkiwania pod tym adresem, dodatkowo wskazuje na jej status osoby bezdomnej. W świetle powyższego właściwość miejscową organu należało ustalić w oparciu o art. 101 ust. 2 u.p.s. tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej, a w konsekwencji wskazać Burmistrza [...] jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Jednocześnie wypada zgodzić się z Prezydentem [...], iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest takich, które nakazywałyby wskazanie organu właściwego do załatwienia wniosku L. J. na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. Przyjmuje się bowiem, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa szczególna regulacja, występują wówczas gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s., choćby wskutek niepełnosprawności, niezdolności do pracy z powodu choroby, aktualnego stanu zdrowia, całkowitego uzależnienia egzystencji strony od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 maja 2012r. sygn. akt II SA/Lu 311/12; postanowienie NSA z dnia 30 października 2014r. sygn. akt I OW 102/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W realiach niniejszej sprawy – co trafnie dostrzeżono – brak jest powyższych okoliczności, a ubieganie się przez wnioskodawczynię o skierowanie do domu dla kobiet w ciąży było podyktowane wyłącznie koniecznością ochrony macierzyństwa. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.