II SA/Po 13/21

SENTENCJA Dnia 21 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] września 2020 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Burmistrz K. decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...], wydanej na rzecz P. S.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2019 r. P. S. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego przedsięwzięcia i w wyniku jego rozpoznania wydano decyzję z dnia [...] października 2019 r. o warunkach zabudowy, która została następnie zmieniona decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. i sprostowana postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2020 r. K. M. złożyła pismo z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, w następstwie czego w dniu [...] maja 2020 r. wydano decyzję nr [...], w której stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2019 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówiono jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W wyniku wniesionego przez K. M. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wskazaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu [...] sierpnia 2020 r. inwestor oświadczył, że cofa wniosek o wydanie warunków zabudowy i wniósł o umorzenie postępowania, wskazując na zmianę planów inwestycyjnych. O stanowisku inwestora zostały poinformowane pozostałe strony postępowania. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi i zastrzeżenia. Wobec tego zdaniem organu I instancji niniejsze postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. W odwołaniu z dnia [...] września 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. M. podniosła, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podała, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że żadne postępowanie zwyczajne w przedmiotowej sprawie nie toczy się, a w konsekwencji nie można go umorzyć. Odwołująca wskazała, że w obrocie prawnym pozostaje zarówno decyzja ustalająca warunki zabudowy, jak również postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że cofnięcie przez inwestora wniosku miało miejsce przed wydaniem decyzji merytorycznej przez organ pierwszej instancji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest więc prawidłowa i zgodna z art. 105 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczyna się na wniosek inwestora. To od wnioskodawcy w takiej sytuacji zależy, czy będzie zmierzał do rozpatrzenia przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, w której jest stroną. Zatem w sytuacji, gdy jednostka posiada wyłączne uprawnienie do zainicjowania postępowania administracyjnego, tym bardziej służy jej uprawnienie do rezygnacji z jego dalszego prowadzenia. Skoro zatem inwestor, w toku postępowania administracyjnego, pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. cofnął wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku z odstąpieniem od zamiaru inwestycyjnego, uznać należało, że nie jest już zainteresowany dalszym prowadzeniem postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. Oświadczenie takie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., bowiem strona zrezygnowała z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania powoduje, iż postępowanie toczy się na nowo i sprawa we wznowieniowym postępowaniu powinna zostać rozpatrzona merytorycznie. Oznacza to, że w postępowaniu wznowieniowym rozpatruje się ponownie już zakończoną ostatecznie sprawę i rozstrzyga się ją ponownie. W niniejszej sprawie organ I instancji wznowił postępowanie, a zatem w dalszej kolejności winien wydać decyzję merytoryczną rozpoznającą wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Kolegium do czasu wydania decyzji merytorycznej kończącej postępowanie wznowieniowe inwestor mógł cofnąć wniosek. W skardze z dnia [...] grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że to ona złożyła żądanie w przedmiocie wznowienia postępowania i go nie cofnęła. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] o umorzeniu postepowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz K. w dniu [...] lipca 2019 r. wszczął na wniosek P. S. postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...], które było prowadzone pod sygnaturą [...] i zakończyło się wydaniem w dniu [...] października 2019 r. decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Decyzja stała się ostateczna i prawomocna w dniu [...] października 2019 r. (k. 10, 11, 50-52 akt adm. organu I instancji). W dniu [...] marca 2020 r. K. M., właścicielka nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną, złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] października 2019 r., nr [...], wskazując, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu (k. 65 i 77 akt adm. organu I instancji). W konsekwencji, w dniu [...] kwietnia 2020 r. Burmistrz K. działając na podstawie art. 149 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza K. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] (k. 78 akt adm. organu I instancji). Następnie Burmistrz K. w dniu [...] maja 2020 r. działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził, że ostateczna decyzja Burmistrza K. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odmówił jej uchylenia, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (k. 89 akt adm. organu I instancji). Decyzja ta została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania (k. 102-104 akt adm. organu I instancji). W dniu [...] lipca 2020 r. organ I instancji zawiadomił więc, że zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] lipca 2020 r. ponownie rozpatrywana będzie sprawa dotyczącego wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...] (k. 105 akt adm. organu I instancji). Po tym zawiadomieniu inwestor P. S. pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wystąpił o "unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy" (k. 111 akt adm. organu I instancji), natomiast pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. o "umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy" (k. 112 akt adm. organu I instancji), co w ostateczności doprowadziło do wydania przez Burmistrza K. na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. decyzji z dnia [...] września 2020 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego "w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy". Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym decyzją. Zdaniem Sądu w tak zakreślonym stanie faktycznym sprawy zaskarżona decyzja SKO w K. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów regulujących tryb postępowania wznowieniowego, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy rozstrzygające w sprawie straciły bowiem z pola widzenia, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. Burmistrz K. działając na podstawie art. 149 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania nr [...] i po uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2020 r. kończącej postępowanie wznowieniowe przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, sprawa dotycząca wznowionego postępowania administracyjnego wróciła do ponownego rozpoznania do organu I instancji. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że wznowienie postępowania administracyjnego – jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1, 145a § 1, art. 145aa § 1 i 145b § 1 K.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej – składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony oznacza badanie, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148, art. 145a § 2, art. 145aa § 2 lub art. 145b § 2 K.p.a., czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 K.p.a., a także, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową. Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności negatywnych, organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), które – co istotne w realiach rozpoznawanej sprawy – stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przedmiotem postępowania po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub 145b § 1 K.p.a., a następnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Faktycznie więc postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia, jednak nie przesądza o stwierdzeniu podstaw wznowienia. Do stwierdzenia tych podstaw, bądź też stwierdzenia ich braku, dochodzi dopiero w wyniku wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 K.p.a. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Burmistrz K. po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. był zobowiązany zbadać czy wystąpiły przyczyny wznowienia – jeżeli przesłanki wznowienia wystąpiły organ winien przystąpić do merytorycznego zbadania istoty sprawy zakończonej kwestionowaną w postępowaniu wznowieniowym decyzją ostateczną. Po przeprowadzeniu postępowania w wyżej wymienionym zakresie (tj. co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy) organ podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a., co zresztą wyraźnie wskazał organowi I instancji organ odwoławczy w wydanej decyzji kasacyjnej (akapit drugi, s. 4 decyzji z dnia [...] lipca 2020 r.). Na tę konkluzję nie ma przy tym wpływu fakt, że inwestor już po zwrocie akt do organu I instancji wraz z decyzją kasacyjną zawiadomił ten organ o wycofaniu się z planów inwestycyjnych. Pisma inwestora z dnia [...] sierpnia 2020 r. i z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie sprawiły bowiem, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie wznowieniowe zainicjowane wnioskiem K. M.. W realiach rozpoznawanej sprawy prawidłowym rozstrzygnięciem przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji byłoby więc wydanie jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 K.p.a. W sytuacji, gdyby organ I instancji uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 mógłby uchylić decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2019 r. i wydać nową decyzję w sprawie. Z uwagi na treść pism inwestora, mogłaby to być przy tym decyzja o umorzeniu postępowania nr [...], z uwagi na wycofanie żądania przez inwestora. Rozstrzygnięcie to jednocześnie spowodowałoby zakończenie wszczętego postępowania wznowieniowego w sprawie [...], wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2019 r. i zakończenie postępowania z wniosku inwestora poprzez jego umorzenie. W sytuacji natomiast, gdyby organ I instancji uznał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, winien wydać decyzję z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., która kończyłaby postępowanie wznowieniowe. Po wydaniu tej decyzji, z uwagi na złożony przez inwestora wniosek organ I instancji mógłby ewentualnie rozważyć wydanie w oparciu o art. 155 K.p.a. decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] października 2019 r., choć zauważenia wymaga, że zrealizowanie planowanej inwestycji jest wyłącznym uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Skoro więc inwestor wycofał się z planów inwestycyjnych, nie musi posłużyć się posiadaną decyzją o warunkach zabudowy, choć formalnie pozostaje ona w obrocie prawnym. Ubocznie, abstrahując od powyższych wywodów, Sąd wskazuje organowi I instancji, że nawet gdyby postępowanie nie toczyło się w warunkach wznowienia, a w trybie zwykłym, wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 2 K.p.a., jak to zrobił organ I instancji, byłoby błędne. Jak podkreślano zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie, cofnięcie przez stronę żądania wszczęcia postępowania, które może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie (wniosek) tej strony, skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania, a w konsekwencji obowiązkiem organu umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przepis art. 105 § 2 K.p.a. ma zastosowanie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek przepis ten może być stosowany wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a., to jest zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (por. szerzej wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1378/17, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] września 2020 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 149 § 2 i art. 151 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny kierować się wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XVI zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] stycznia 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).