I OSK 715/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B., J. K., K. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 749/13 w sprawie ze skargi E. B., J. K., K. K. i K. K. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykupu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 749/13, wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. B., J. K., K. K., K. K. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykupu nieruchomości oddalił skargę. Postanowieniem dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) Wojewoda Zachodniopomorski po rozpoznaniu zażalenia K. K., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych współwłaścicieli nieruchomości E. B., J. K. i K. K., na postanowienie Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wskazanym postanowieniem Prezydent Miasta Szczecin odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek K. K. z dnia 12 marca 2013 r. o wydanie decyzji w sprawie wykupu nieruchomości stanowiącej działkę nr 123/6 z obrębu ewidencyjnego [...], zajętej pod budowę odcinka kolektora [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wnioskiem dnia 6 czerwca 2011 r. J. K., K. K. i K. K. wystąpili o wykup nieruchomości stanowiącej działki o numerach: 123/6 i 8/1 za średnią cenę gruntu po 333 zł za 1 m kw.. W odpowiedzi na pismo zastępcy Prezydenta Miasta Szczecina, że roszczenie dotyczące wykupu nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] jest nieuzasadnione, pismem z dnia 12 marca 2013 r. K. K. zażądał wydania decyzji administracyjnej w sprawie wykupu przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta Szczecina odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykupu przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu z uwagi na treść art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wykup nieruchomości ma charakter cywilno-prawny (w przypadku sporu rozstrzyga właściwy sąd powszechny, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego). W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wyjaśnił, że jego pismo z dnia 12 marca 2013 r. nie było wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odpowiedzią na pismo zastępcy Prezydenta Miasta z dnia 25.02.2013 r. i zawierało prośbę o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie odmowy wykupu gruntu, aby mógł wnieść odwołanie. W aktach sprawy znajduje się jego wniosek z dnia 6.06.2011 r. o wykup nieruchomości, w którym pisze, że na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostali wywłaszczeni z działki nr 123/6 bez odszkodowania i dlatego na podstawie art. 129 ust. 1 u.g.n. ustalenie tego odszkodowania następuje w trybie administracyjnym. Według wnoszących zażalenie, taki sam charakter cywilnoprawny jak wykup nieruchomości ma prowadzone postępowanie administracyjne o odszkodowanie za wyrządzone szkody. Odszkodowanie za pozbawienie praw do nieruchomości i za wyrządzone szkody przysługuje na podstawie tego samego art. 128 u.g.n. Poza tym, zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania, co ma miejsce w niniejszej sprawie, to starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Odnosząc się od powyższego zażalenia Wojewoda stwierdził, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe i wyjaśnił, że przepis art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera roszczenie o wykup danej nieruchomości, przysługujące po spełnieniu przesłanek w tym przepisie wymienionych, które może być dochodzone jedynie w trybie cywilnym, co wprost wynika z jego treści. Natomiast przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów, o których mowa w art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji – ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewoda wskazał, że organ I pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego, K. K.działający w imieniu własnym oraz jednocześnie jako pełnomocnik E. B., K. K. i J. K., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji skarżący zarzucili naruszenie art. 122 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 61 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne stwierdzenie, że nie mają prawa żądania wykupu nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostali wywłaszczeni z działki nr 123/6 bez odszkodowania i dlatego ustalenie tego odszkodowania winno nastąpić w trybie administracyjnym na podstawie art. 129 ust. 1 ww. ustawy. Z przepisu powołanego artykułu 129 ust. 5 pkt 3 wynika bowiem, że starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Jednakże organ nie ustosunkował się do tego zarzutu podając jedynie, że roszczenie o wykup nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami ma charakter cywilno-prawny. Nie wyjaśnił natomiast dlaczego, prowadzone postępowanie o odszkodowanie, nie ma charakteru cywilno-prawnego. Zdaniem skarżących "wykup nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 5 u.g.n. byłby możliwy gdyby, nie było decyzji administracyjnej z dnia [...].05.2007 r. pozbawiającej ich prawa do władania cała działką nr 123/6 . Z akt sprawy wynika, że Urząd Miejski uważa, iż nie jest związany swoimi decyzjami dlatego z naruszeniem art. 110 k.p.a. zmienia je bez uchylenia wydanych uprzednio decyzji w tej samej sprawie. Dlatego wydając decyzję w dniu [...].05.2007 r. nie uchylił prawomocnej decyzji z dnia [...].05.2006 r. wydanej w tej samej sprawie. Żeby nie było wątpliwości, że ona dalej obowiązuje, to w decyzji z dnia [...].05.2007 r. w pkt 1 napisał, iż utrzymuje w mocy decyzję z dnia [...].05.2006 r. i w ten sposób unieważnił decyzję z dnia [...].05.2007 r. Nie mniej jednak skoro Urząd Miejski nie uchyla uprzednich decyzji wydanych w tej samej sprawie, bo uważa, że każda nowa decyzja automatycznie uchyla stara decyzję, to znaczy, że obecnie obowiązuje tylko decyzja z [...].05.2007 r. której organy administracyjne teraz nie chcą przyjąć do wiadomości. Tymczasem w aktach sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 869/07 jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego , w którym na str.9 w 9 wierszu od dołu pisze, że "niniejsza sprawa oparta jest bowiem na podstawie art. 122 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami , a nie na podstawie art. 124 tej ustawy". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i powtórzył stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia jak wyżej wykazała, że akt ten prawa nie narusza. Podstawa prawna postanowienia organu I instancji wskazuje na to, że jest to postanowienie procesowe zamykające drogę do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, a zatem nie rozstrzyga o zasadności merytorycznej żądania sformułowanego w podaniu strony. W świetle art. 61 a § 1 Kpa, takie postanowienie organ administracji publicznej zobligowany jest wydać, gdy stwierdzi, że żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była "inna uzasadniona przyczyna" z powodu której postępowanie nie może się toczyć, a mianowicie cywilnoprawny charakter roszczenia wnioskodawców. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo zakwalifikowały żądanie strony. W literaturze przedmiotu, podobnie jak i w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w sprawach, o których mowa w art. 61 § 1 zd. 1 Kpa, a więc w których postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony, treść żądania określa strona wnosząca podanie. Sprecyzowanie żądania jest bowiem, stosownie do wymagań art. 62 § 2 Kpa, obligatoryjnym elementem podania. Bezsporne w niniejszej sprawie jest ustalenie, że pismem dnia 6 czerwca 2011 r. J. K., K. K. i K. K. wnieśli do organu I instancji o wykup nieruchomości stanowiącej działki o numerach: 123/6 i 8/1 za średnią cenę gruntu po 333 zł za 1m2. Z pisma tego, a zwłaszcza z jego ostatniego zdania wynika, że wnioskodawcy swoje roszczenie oparli o przepis art. 129 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 122 ust. 1 u.g.n., bowiem stwierdzili: "Ponieważ na podstawie art. 122 ust. 1 zostaliśmy wywłaszczeni z działki nr 123/6 bez odszkodowania, to na mocy art. 129 ust. 1 u.g.n. ustalenie tego odszkodowania następuje w trybie administracyjnym". Jak dalej wynika to z akt sprawy i zaskarżonego postanowienia, organ odpowiedział na ten wniosek pismem z dnia 25 lutego 2013 r. informując wnioskodawców, że roszczenie o wykupienie nieruchomości jest nieuzasadnione. W odpowiedzi na to pismo K. K. wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie powołując się między innymi na art. 124 ust. 5 u.g.n. W tym stanie sprawy zapadło zaskarżone postanowienie. Analiza treści decyzji administracyjnych, na które powołują się skarżący prowadzi do wniosku, że organy te nie popełniły błędu stwierdzając, że roszczenie skarżących nie jest roszczeniem administracyjnoprawnym i może być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 10 maja 2006 r , do której nawiązują strony w skardze polemizując ze zgodnością z prawem kolejnych wydawanych decyzji w sprawach dotyczących stanowiącej ich współwłasność działki Nr 123/6 z obrębu [...], dotyczyła wniosku Zakładu [...] Spółka z o.o. w S. z dnia 14 lutego 2006 r. o ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości gruntowej. Decyzji tej zasadnie nie brały pod uwagę organy obu instancji w swoich postanowieniach, skoro była to decyzja odmawiająca wnioskowanego sposobu ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Znaczenie dla prawnej oceny sposobu załatwienia przez organy administracyjne wniosku skarżących miała decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] maja 2007 r. zawierająca istotne dla niniejszej sprawy rozstrzygnięcie orzekające w pkt 2 na podstawie art. 124 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na wniosek Zakładu [...] Sp. z o.o. w S. z dnia 28 września 2006 r. które stanowiło podstawę faktyczną/punkt odniesienia do sformułowanej w zaskarżonym postanowieniu tezy o niedopuszczalności dochodzenia roszczenia skarżących w trybie postępowania administracyjnego. Należy podkreślić że po pierwsze, konsekwencją zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.) jest to, że decyzja z dnia 9 maja 2007 r. której ostateczność nie była kwestionowana w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, wiąże organy administracji publicznej i sąd dopóki nie zostanie wyeliminowana w jeden ze sposobów przewidzianych w art. 16 § 2 K.p.a. z obrotu prawnego, niezależnie od tego co skarżący aktualnie zarzucają tej decyzji. Oznacza to, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony ani do kontrolowania zgodności z prawem tej decyzji ani do oceny pod tym katem jej punktu 1 lub powołanych w niej podstaw prawnych. Po drugie, decyzja ta, jak wynika to z treści jej pkt 2 i 3 oraz powołanej podstawy prawnej, nie jest decyzją polegającą na całkowitym wywłaszczeniu nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości rozumiane jako całkowite lub częściowe odjęcie prawa własności uregulowane jest w art. 113 do 119 ugn. W art. 124, 125 i 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami uregulowane zostały natomiast szczególne przypadki ograniczenia wykonywania prawa własności. Istota określonego w art. 124, ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego i innych ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomości) wynika z ust. 1 tego artykułu i polega na znoszeniu przez właściciela (użytkownika wieczystego i podmioty posiadające ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości) przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także budowy oraz utrzymywania urządzeń niezbędnych do korzystania z nich. W razie braku między wnioskodawcą a właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości stosownych uregulowań umownych, właścicielowi (lub użytkownikowi wieczystemu) przysługuje katalog roszczeń określonych w art. 124 ust 4 i 5 oraz w art. 128 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". O odszkodowaniu przysługującym na podstawie art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4 orzeka organ, który wydał zezwolenie na przeprowadzenie ciągów i przewodów albo budowę obiektów lub urządzeń- w tym wypadku droga sądowa jest wyłączona. W odniesieniu natomiast do szkody spowodowanej działaniem jednostki, na rzecz której wydano zezwolenie na przeprowadzenie ciągów przewodów albo budowę obiektów lub urządzeń, wykraczającym poza zakres udzielonego zezwolenia - droga sądowa nie jest wyłączona (por. post. SN z dnia 15.03.1983 r. IV CZ 15/83, OSNCP 1983, nr 19, poz. 146). W myśl art. 124 ust. 5 u.g.n. jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Już z samego tylko brzmienia ostatniego zdania powyższego przepisu odsyłającego do nabycia w "drodze umowy" wynika, że chodzi o czynność cywilno-prawną, a zatem taką, której dochodzić można wyłącznie w postępowaniu sadowym a nie w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika to z wyżej przedstawionego stanu prawnego, stanowisko organów obu instancji wyrażone w ich postanowieniach, a stwierdzające że roszczenie o wykup nieruchomości oparte o przepis art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter cywilnoprawny, co wyklucza wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, jest zgodne z prawem. Po trzecie, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy stawiany skargą zarzut naruszenia art. 122 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać trzeba za całkowicie chybiony. Przede wszystkim należy wyjaśnić, skoro skarżący tego nie dostrzega, że żaden z tych przepisów nie stanowi samodzielnej podstawy wywłaszczenia lub ograniczenia prawa własności. Zgodnie z art. 122 ust. 1 ugn przywołanym w podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 23 maja 2007 r., zezwalającej Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości: " W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, udziela podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności." Mieć należy na uwadze, że ten przepis zastosował organ w decyzji z 23 maja 2007 r., a zatem w czasie kiedy nie obowiązywał jeszcze art. 124 ust. 1a ugn, zgodnie z którym: "W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności." Jak nie trudno jest zauważyć, art. 122 ust. 1 ugn i art. 124 ust. 1 a, tej ustawy posiadają zbliżoną treść, zasadnicza różnica jest taka, że art. 124 ust. 1 a dodany został do ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą zmieniającą z dnia 5 listopada 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. nr 206, poz. 15 70) i obowiązuje od 7 stycznia 2010 r. Tą samą ustawą zmieniającą uchylony został art. 122 ust. 3 ugn. który przewidywał, że:" Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 124 i art. 124a." Jak z powyższego wynika, w stanie prawnym obowiązującym w dacie decyzji z dnia 9 maja 2007 r. ograniczającej prawo własności skarżących przepis art. 122 ust. 1 w związku z ust. 3 pełnił taką sama rolę jaką obecnie pełni art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli umożliwiał niezwłoczne przystąpienie do realizacji zezwolenia określonego w art. 124 ust. 1, nie stanowił natomiast żadnej podstawy wywłaszczenia nieruchomości w całości lub w części albo ograniczenia prawa własności nieruchomości, na co jednoznacznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1253/10, LEX nr 1068975) w którym stwierdził, że : "Decyzja oparta o przepis art. 122 ust. 1 lub ust. 3 u.g.n. nie ma samodzielnego bytu prawnego i zależy od istnienia wcześniejszej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo decyzji wydanej na podstawie art. 124 lub 124a u.g.n. (LEX nr 1068975). Dodać należy, że decyzja z 23 maja 2007 r. była poddana kontroli instancyjnej, a następnie sądowej i wyrokiem z dnia 10 lipca 2009 r. (sygn. I OSK 987/08), na który powołują się skarżący w skardze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ich skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn.akt II SA/Sz 869/07. Zarówno z wyroku WSA w Szczecinie jak i z wyroku NSA w tej sprawie nie wynika, aby którykolwiek z tych Sądów przyjął, że decyzja wydana na podstawie art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest decyzją wywłaszczeniową rozumiana jako całkowite odjęcie prawa własności, co jak się wydaje sugerują skarżący w skardze. Jest więc oczywiste, że decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie można traktować jako decyzji stanowiącej wywłaszczenie nieruchomości, a w konsekwencji nie można wiązać jej z roszczeniem o odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość w sytuacji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który odnosi się do sytuacji, w której nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości bez odszkodowania. Z powyższych rozważań wynika, że będące podstawą wniosku roszczenie skarżących o wykupienie ich nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 5 u.g.n. zostało prawidłowo zakwalifikowane w zaskarżonym postanowieniu, jako mające charakter cywilnoprawny. Do realizacji tego roszczenia wymagane jest zawarcie umowy, która jest czynnością prawa cywilnego, a zatem żądanie jej zawarcia nie może być załatwione decyzją administracyjną. Sąd uznał zatem, że wydanie, z przyczyn przedmiotowych, postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest zgodne z prawem, ponieważ wnioskodawcy żądali załatwienia sprawy, która wymaga czynności cywilnoprawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H.Beck Warszawa 2012 r., str. 298) i i dlatego orzekł o jej oddaleniu na odstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie został zaskarżony w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez adwokata K. K. działającego w imieniu własnym oraz E. B., J.K., K. K. Wyrokowi temu w szczególności zarzucono rażące naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię, że ustalenie odszkodowania z zakresu prawa cywilnego nie może nastąpić w trybie administracyjnym. Na podstawie powyższego zarzutu skarżący wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że w niniejszej sprawie Starosta ma prawo ustalić odszkodowanie w trybie administracyjnym lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podnoszą, że Urząd Miejski w Szczecinie od kilku lat prowadzi sprawę o odszkodowanie za całkowite zniszczenie ponad połowy gruntu w ich sadzie o pow. ponad 1 ha i jego wykup. Kiedy K. K. podniósł zarzut, że nie można ustalać odszkodowania za zniszczony grunt, skoro ma być wykupiony, to wówczas otrzymałem odpowiedź, iż wykup gruntu jest roszczeniem cywilnym. Do chwili obecnej organ administracji nie udzielił odpowiedzi skarżącym, czy ma zamiar wykupić całkowicie zniszczony grunt. Ponieważ organ administracji uznał, że odszkodowanie za wykup zniszczonego gruntu jest roszeniem cywilnym, dlatego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zasadzie sprowadza się do udowadniania, że organ administracji ma rację. Nieprawdą jest, według skarżących, że organ administracji nie ma prawa ustalać odszkodowania z zakresu prawa cywilnego. Przecież w postępowaniu wywłaszczeniowym organ administracji ustala wysokość wynagrodzenia za wywłaszczony grunt, mimo iż to - wynagrodzenie jest roszczeniem cywilnym. Podnoszą, to nie roszczenie decyduje czy odszkodowanie odbywa się w postępowaniu cywilnym, czy administracyjnym, ale ustawodawca. Odszkodowanie z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest roszczeniem z zakresu prawa cywilnego, ale ustawodawca postanowił, że ustalenie odszkodowania z tego przepisu następuje w trybie administracyjnym. Odszkodowanie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ma miejsce we wszystkich przypadkach, kiedy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny rażąco naruszył ten art. 129 przez błędną wykładnię, że nie można dochodzić odszkodowania na podstawie tego przepisu. Do pisma z dnia 29.11.2013 r. skarżący dołączyli kserokopię tego art. 129 z komentarzem. Sądy Administracyjne zostały utworzone w celu ochrony obywateli przed nadużyciami organów administracji. Tymczasem, jak to widać na przykładzie niniejszej sprawy Sąd Administracyjny zamiast chronić obywateli przed nadużyciami organów administracji - zatwierdza ich błędne decyzje, wyrządzające ogromne szkody. Skarżący podnoszą, że w niniejszej sprawie jest prawomocna decyzja administracyjna z dnia 10.05.2006 r., że Zakład [...] nie ma prawa tymczasowo zajmować gruntu skarżących. Bez uchylenia tej decyzji organ administracji wydaje w dniu 09.05.2007 r. nową decyzję o tymczasowym zajęciu 15 m szerokości pasa naszego gruntu, mimo iż strony miały pisemną ugodę kupna sprzedaży tego gruntu a więc zbędna była decyzja administracyjna. Urząd Miejski uznał, że za małą szkodę nam wyrządził, piszą skarżący, i w dniu [...].05.2007 r. wydał nową decyzję administracyjną zajmującą cały grunt o pow. ponad l ha z budynkami mieszkalnymi i sadem na czas nieograniczony, bez odszkodowania. Sąd Administracyjny nie uchylił tych decyzji wydanych z tak rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie decyzji z 27.05.2007 r. Zakład Wodociągów rozerwał ogrodzenie i bez uprzedzenia wtargnął na naszą posesję. Robotnicy wyrwali drzwi do magazynu i wszystko pokradli. Sąd cywilny oddalił powództwo o przywrócenie stanu poprzedniego w świetle powyższej decyzji administracyjnej i Zakład [...] spokojnie użytkuje nasz grunt bez jakiegokolwiek odszkodowania na podstawie nie uchylonej przez Sąd Administracyjny decyzji z [...].05.2007 r. Zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości jest niemożliwe, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 powyższej ustawy. W niniejszej sprawie przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości jest niemożliwe, ponieważ tak orzekł prawomocnym wyrokiem Sąd cywilny i dlatego całe odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionej szkody jest ustalane w trybie administracyjnym na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na stronie 8 w wierszu 12 od dołu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny też pisze, że o powyższym odszkodowaniu orzeka organ administracyjny a więc dlaczego nie uchylił odmiennej decyzji organów administracji w tej sprawie. Skarżący zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami żądają odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionej szkody a więc organ administracji może pozostawić grunt nie wykupiony. Wystarczy, że zapłaci za niego cenę, która będzie odpowiadała wartości poniesionej szkody. Niemniej nie wykupienie tego gruntu jest sabotażem gospodarczym, bo Zakład Wodociągów wykupił grunty z jednej i drugiej strony naszego gruntu i chciał wykupić nasz grunt, bo przeszkadza on w dojeździe do jego 2 działek po drugiej stronie. W tym celu w dniu 21.12.2006 r. zawarł z nami ugodę, że wykupi od nas ten grunt, ale organ administracji wydał w dniu [...]5.2007 r. absurdalną decyzję tymczasowego zajęcia tego gruntu. Kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji, to Urząd Miejski za karę wydał nową decyzję w dniu [...].05.2007 r., na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i na podstawie tej decyzji zabrał nam bez odszkodowania cały sad o pow. ponad 1 ha na czas nieograniczony. Zakład [...] nie prosił o wydanie takiej decyzji administracyjnej wyrządzającej nam i Zakładowi Wodociągów ogromną szkodę. Z powodu nie uchylenia tak szkodliwej decyzji administracyjnej z winy Sądu Administracyjnego utraciłem dorobek całego mojego życia wartości wielu milionów. Kiedy w piśmie z dnia 29.11.2013 r. złożono wniosek o dopuszczenie dowodu z akt sprawy II S.A./Sz 869/07 na okoliczność tej decyzji, to Sąd Administracyjny na rozprawie odrzucił ten wniosek. Urząd Miejski już 5 lat rozpatruje bezskutecznie niniejszą sprawę i obecnie za-zawiadomił mnie, iż o pół roku przedłuża nam rozpatrzenie tej sprawy. W tej sytuacji córka skarżącego E. B. posiadająca obywatelstwo szwedzkie będzie zmuszona zwrócić się w tej sprawie do Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, poglądy skarżących kasacyjnie nie zasługują na uwzględnienie. Istota skargi kasacyjnej polega na tym, że skarżący kasacyjnie uruchamiają dzięki niej, w przypadku jej skutecznego wniesienia, kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego nad wyrokiem Sądu pierwszej instancji a w konsekwencji nad kontrolowanymi przez ten Sąd w postępowaniu pierwszo-instancyjnym przedmiotowymi dla sprawy postanowieniami administracyjnymi. Z uwagi na treść zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej w powiązaniu z jego rozbudowanym i zróżnicowanym uzasadnieniem, z którego wynika, że skarżący czują się pokrzywdzeni wydanymi w sprawie ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami administracyjnymi, Sąd obecnie rozpatrujący sprawę zwraca uwagę, że kontrolowany Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu wyroku jest związany granicami sprawy administracyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w znacznej części wychodzi poza zakres sprawy administracyjnej poddanej kontroli w związku z czym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez błędną wykładnię, że ustalenie odszkodowania z zakresu prawa cywilnego nie może nastąpić w trybie administracyjnym, będzie rozpatrzony w tym zakresie argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, w jakim ta argumentacja nie wychodzi poza granice sprawy administracyjnej. . Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia administracyjne dotyczyły stosunku administracyjnego jaki nawiązał się pomiędzy skarżącymi a organami polegającym na tym, że zdaniem organów nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 124 ust. 5 ugn na wniosek K. K. z dnia 12 marca 2013 r. o wydanie decyzji w sprawie wykupu nieruchomości stanowiącej działkę nr 123/6 z obrębu ewidencyjnego [...], zajętej pod budowę odcinka kolektora [...]. Dla uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego, "naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię, że ustalenie odszkodowania z zakresu prawa cywilnego nie może nastąpić w trybie administracyjnym" dodatkowe znaczenie wyjaśniające ten zarzut ma mieć fragment, w którym skarżący kasacyjnie piszą, że "odszkodowanie z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest roszczeniem z zakresu prawa cywilnego, ale ustawodawca postanowił, że ustalenie odszkodowania z tego przepisu następuje w trybie administracyjnym. Odszkodowanie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma miejsce we wszystkich przypadkach, kiedy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny rażąco naruszył ten art. 129 przez błędną wykładnię, że nie można dochodzić odszkodowania na podstawie tego przepisu". W myśl art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanego postanowienia organu II instancji : " 1. Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. 2. (uchylony). 3. Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna, w decyzji, o której mowa w ust. 1, podaje się dodatkowo oznaczenie nieruchomości zamiennej według treści księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości, jej wartość oraz wysokość dopłaty. 4. (uchylony). 5. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Generalnie jest to przepis odnoszący się m.in. do ustalenia właściwości organu, formułujący zasadę, że w decyzji o wywłaszczeniu ma być zawarta wypowiedź o odszkodowaniu, a także wskazujący przypadki, kiedy może być wydana odrębna decyzja odszkodowaniu. Zarzut postawiony przez skarżących jest sformułowany bardzo ogólnie i w pewnym oderwaniu od dotychczasowych prawnych uwarunkowań sprawy. Skarżący zarzucają Sądowi pierwszej instancji, że nie zastosował w sprawie, prawidłowo ich zdaniem zinterpretowanego art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, który jak można przypuszczać w takim przypadku, zdaniem skarżących, warunkowałby wydanie korzystnej decyzji w ich sprawie. Przepis ten stanowi, w przywołanym przez skarżących zakresie, że " Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że przywołany przepis stanowi treść normatywną, w której ustawodawca deklaruje właściwość starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, w sytuacji gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Przepis ten w żadnym wypadku nie stanowi samodzielnej podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji o odszkodowaniu. Treść art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn nie posiada w związku z tym zastosowania w sytuacji administracyjnoprawnej skarżących, która jest klarowna i oczywista, i do której znajduje zastosowanie jako lex specialis art. 124 ugn prawidłowo zinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji podczas kontroli zaskarżonych postanowień administracyjnych. W sprawie skarżących kasacyjnie nie istnieją przesłanki do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, stąd Sąd pierwszej instancji prawidłowo odmówił użycia go w charakterze wzorca kontroli, gdyż nie przystaje do przedmiotowej sprawy. Sąd także nie podziela stanowiska skarżących kasacyjnie, że odszkodowanie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma miejsce we wszystkich przypadkach, kiedy nastąpiło pozbawienie praw danego podmiotu do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył zatem rażąco z tego powodu art. 129 ugn przez błędną wykładnię, że nie można dochodzić w konkretnej sprawie skarżących odszkodowania na podstawie tego przepisu. Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 129 ust. 1 ugn a także art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. W swoim wyroku prawidłowo wyłożył całość przywołanych przepisów prawnych i prawidłowo wyjaśnił skarżącym, po kontroli zaskarżonych postanowień administracyjnych, że znaczenie dla prawnej oceny sposobu załatwienia przez organy administracyjne wniosku skarżących miała decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] maja 2007 r. zawierająca istotne dla niniejszej sprawy rozstrzygnięcie orzekające w pkt 2 na podstawie art. 124 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na wniosek Zakładu [...] Sp. z o.o. w Szczecinie z dnia 28 września 2006 r. które stanowiło podstawę faktyczną sformułowanej w zaskarżonym postanowieniu tezy o niedopuszczalności dochodzenia roszczenia skarżących w trybie postępowania administracyjnego. Decyzja ta, jak wynika to z treści jej pkt 2 i 3 oraz powołanej podstawy prawnej, nie jest decyzją polegającą na całkowitym wywłaszczeniu nieruchomości. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uregulowane w Rozdziale 4 Działu III ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) wywłaszczenie nieruchomości reguluje kilka sposobów odjęcia lub ograniczenia prawa własności. Zgodnie z art. 112 ust. 2 wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego albo innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Przepisy tego rozdziału ustawy (art. 112 do 127) regulujące zasady tych sposobów wywłaszczenia i przepisy Rozdziału 5 dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 128-136) oraz Rozdziału 6 (art. 136-142) traktujące o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowią kompleksowe uregulowanie instytucji prawa publicznego wywłaszczenia nieruchomości, z którą przepisy prawa publicznego wiążą skutki cywilnoprawne. Wywłaszczenie nieruchomości rozumiane jako całkowite lub częściowe odjęcie prawa własności uregulowane jest w art. 113 do 119 ugn. W art. 124, 125 i 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami uregulowane zostały natomiast szczególne przypadki ograniczenia wykonywania prawa własności. Istota określonego w art. 124 ugn, ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego i innych ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomości) wynika z ust. 1 tego artykułu i polega na znoszeniu przez właściciela (użytkownika wieczystego i podmioty posiadające ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości) przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także budowy oraz utrzymywania urządzeń niezbędnych do korzystania z nich. W razie braku między wnioskodawcą a właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości stosownych uregulowań umownych, właścicielowi (lub użytkownikowi wieczystemu) przysługuje katalog roszczeń określonych w art. 124 ust 4 i 5 oraz w art. 128 ust. 4 ugn. Zgodnie z ust. 4 art. 124 ugn., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ugn. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". O odszkodowaniu przysługującym na podstawie art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4 orzeka organ, który wydał zezwolenie na przeprowadzenie ciągów i przewodów albo budowę obiektów lub urządzeń - w tym wypadku droga sądowa jest wyłączona. W odniesieniu natomiast do szkody spowodowanej działaniem jednostki, na rzecz której wydano zezwolenie na przeprowadzenie ciągów przewodów albo budowę obiektów lub urządzeń, wykraczającym poza zakres udzielonego zezwolenia - droga sądowa nie jest wyłączona (por. post. SN z dnia 15.03.1983 r. IV CZ 15/83, OSNCP 1983, nr 19, poz. 146). W myśl art. 124 ust. 5 ugn jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Zdaniem Sądu, już z samego tylko brzmienia ostatniego zdania powyższego przepisu odsyłającego do nabycia w "drodze umowy" wynika jasno, że chodzi o czynność cywilno-prawną, a zatem taką, której dochodzić można wyłącznie w postępowaniu sadowym a nie w postępowaniu administracyjnym. Podsumowując Sąd stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przez błędną wykładnię, a przepis ten nie ma zarazem znaczenia dla wyniku sprawy, w związku z czym, w tym stanie sprawy, skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.