II SA/Op 371/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zarządzenia w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z akwenu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE W dniu [...] Rada Miejska w S. (zwana również Radą) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia Zarządzenia Nr [...] Burmistrza S. z dnia [...] w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z akwenu "[...]" w S. (zwanego dalej zarządzeniem Nr [...]). Uchwała została wydana na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: u.s.g. W § 1 ust. 1 uchwały ustalono, że zatwierdza się ww. zarządzenie Nr [...], z tym że w jego załączniku § 4 pkt 5 otrzymuje brzmienie: "5) pływać kajakiem poza godz. 10:00 - 18:00". Rada postanowiła, że regulamin korzystania z akwenu stanowi załącznik do uchwały (§ 1 ust. 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi S. (§ 2 uchwały) oraz stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ 3 uchwały). W § 1 załącznika do uchwały Rada przyjęła, że ilekroć w regulaminie jest mowa o akwenie rozumie się przez to teren, na którym usytuowane są zbiorniki wodne wraz z przyległym terenem, na którym znajdują się plaża, ścieżka piesza, roślinność zielona, parkingi oraz wszelkie obiekty budowlane, które usytuowane są w pobliżu zbiornika wodnego. Zgodnie z § 2 tego załącznika osoby korzystające z akwenu zobowiązane są do utrzymania czystości, zaś wedle jego § 3 na terenie akwenu "[...]" zabrania się: 1) kąpieli i nurkowania, 2) nurkowania przy użyciu sprzętu służącego do oddychania pod wodą, 3) zaśmiecania terenu i zanieczyszczania wody, 4) wędkowania poza miejscami do tego wyznaczonymi, w szczególności na całym odcinku plaży (z wyłączeniem zorganizowanych zawodów wędkarskich) oraz z pomostu, 5) wędkowania ze sprzętu pływającego, 6) spożywania napojów alkoholowych poza miejscami do tego wyznaczonymi (bary, ogródki piwne), 7) mycia i kąpania zwierząt, 8) mycia pojazdów i wszelkiego rodzaju sprzętu, 9) używania sprzętu pływającego oraz sprzętu pływającego o napędzie silnikowym zarówno spalinowym, jak i elektrycznym (nie dotyczy WOPR, Policji, Straży Pożarnej), 10) wchodzenia na wyspy, 11) wjazdu i poruszania się pojazdów mechanicznych poza miejscami do tego wyznaczonymi (wyjątek stanowi otrzymanie zgody dzierżawcy akwenu na wjazd i poruszanie się po akwenie), 12) parkowania pojazdów mechanicznych poza miejscami do tego wyznaczonymi, 13) rozpalania ognisk poza miejscami do tego wyznaczonymi, 14) wyrządzania krzywdy ptactwu i niszczenia gniazd lęgowych, 15) niszczenia roślinności wodnej oraz zielonej, 16) pływania kajakami w czasie zorganizowanych zawodów wędkarskich. Ponadto według § 4 załącznika do uchwały osobom korzystającym z akwenu nie wolno: 1) przebywać w stanie nietrzeźwości lub pod działaniem środków odurzających, 2) rozbijać namiotów bez zgody Gminy oraz dzierżawcy akwenu, 3) stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa innych osób, 4) pozostawiać dzieci w wieku poniżej 14 roku życia bez opieki osób dorosłych, 5) pływania kajakiem poza godz. 10:00 - 18:00 oraz na "małym akwenie". W § 5 załącznika do uchwały Rada określiła, że osoby niszczące i uszkadzające sprzęt lub urządzenia techniczne ponoszą odpowiedzialność materialną za wyrządzone szkody. Z kolei w jego § 6 ustaliła, że osoby naruszające porządek publiczny lub przepisy niniejszego regulaminu będą usuwane z terenu obiektu oraz podlegają odpowiedzialności karnej za naruszenie porządku publicznego, a w § 7 postanowiła, że każda osoba znajdująca się na terenie akwenu zobowiązania jest do przestrzegania niniejszego regulaminu. Pismem z dnia 25 maja 2021 r. Prokurator Rejonowy w S. (zwany dalej Prokuratorem lub skarżącym) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 i 3 oraz 41 ust. 2 i 3 u.s.g. polegające na zatwierdzeniu przez Radę przepisów porządkowych wydanych z istotnym naruszeniem prawa przez Burmistrza S. w postaci zarządzenia Nr [...], albowiem nie zaistniały wymagane przesłanki do ich wydania, a podjęcie ww. zarządzenia nastąpiło z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. W motywach skargi Prokurator podniósł, że zarządzenie Nr [...] - wolą Burmistrza S. - miało stanowić akt prawa miejscowego w formie przepisów porządkowych, o czym świadczy nazwa rodzajowa aktu, jaka mu została nadana, powołana w nim podstawa prawna wydania, organ, jaki ustanowił ten akt, sposób procedowania związany z jego wydaniem, a w tym przekazanie Radzie do zatwierdzenia. Zarządzenie dotknięte jest jednak uchybieniami dotyczącymi procedury jego ustanawiania, prawnomaterialnych wymogów oraz kompetencji podmiotu wydającego. Wywodził skarżący, posiłkując się orzecznictwem sądowym, że przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych okolicznościach, przy spełnieniu trzech przesłanek. Pierwsza z przesłanek - obiektywna wymaga stwierdzenia, że materia podlegająca regulacji nie została unormowana w przepisach powszechnie obowiązujących. Tak się jednak nie stało w rozważanym przypadku, ponieważ kwestie ujęte w załączniku do uchwały, stanowiącym regulamin korzystania z akwenu "[...]", są regulowane ustawami. Mianowicie art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zabrania spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożywania na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów, a w art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przewidziana jest sankcja karna za posiadanie wbrew przepisom ustawy środka odurzającego lub substancji psychotropowej. Jeśli chodzi o zakaz palenia ognisk, to można go wyinterpretować z treści - odpowiednio - art. 82 § 1 pkt 1 oraz art. 83 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Odnosząc się do zakazu niszczenia roślinności, urządzeń czy powodowania opisanych w regulaminie zakłóceń oraz hałasu, to - w ocenie Prokuratora - w tej kwestii właściwy będzie m.in. art. 143 § 1 Kodeksu wykroczeń, art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny oraz art. 51 i art. 144 Kodeksu wykroczeń. Ponadto ustawa o rybactwie śródlądowym określa warunki połowu ryb oraz odpowiedzialność karną za połów ryb przez osobę do tego nieuprawnioną (art. 27 i następne tej ustawy). Z kolei odpowiedzialność za czyny niedozwolone reguluje art. 415 i art. 427 Kodeksu cywilnego, a art. 95 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zawiera normy w zakresie władzy rodzicielskiej. Co do wystąpienia przesłanki subiektywnej, uzasadniającej wydanie przepisów porządkowych, Prokurator argumentował, że w tym przypadku konieczne jest stwierdzenie wystąpienia "niezbędności" ochrony pewnych dóbr, przy czym owa "niezbędność" warunkująca wprowadzenie zakazów i nakazów nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Zamierzony cel regulacji musiałby stanowić wartość wyższą niż wartości, które w wyniku podjętych środków zostałyby ograniczone. Według skarżącego zatwierdzone zarządzenie Nr [...] nie spełniło przesłanki "niezbędności". Odnosząc się zaś do przesłanki terytorialnej, która powinna wystąpić przy wydawaniu przepisów porządkowych, zauważył Prokurator, że istotą upoważnienia do stanowienia tego rodzaju aktów prawa miejscowego jest stworzenie możliwości wypełniania ewentualnych luk w prawie, które mogą pojawić się na tle specyfiki lokalnej. Dalej podkreślił, że kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom wartości określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g., przy czym to do prerogatyw rady gminy należy w pierwszej kolejności ustanawianie przepisów porządkowych, a w realiach sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że zachodzi wymagany przez art. 41 ust. 2 u.s.g. przypadek niecierpiący zwłoki. Z tych wszystkich przyczyn, w przekonaniu Prokuratora, kwestionowane zarządzenie oraz zatwierdzająca je uchwała dotknięte są istotnymi wadami skutkującymi ich nieważnością. W odpowiedzi na skargę Gmina S., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podniosła, że skarga jest bezprzedmiotowa w części dotyczącej rzekomych uchybień proceduralnych zarządzenia zatwierdzonego następnie uchwałą Rady Miejskiej. Zarzuciła, że skarżący nie dość wnikliwie zapoznał się z podstawą prawną zarządzenia, gdyż w przeciwnym razie zauważyłby, że wydane zostało ono w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie zaś o ust. 3 tegoż artykułu. W tej sytuacji cały wywód prawny skarżącego, odnoszący się do naruszenia przepisu art. 40 ust. 3 u.s.g., jest chybiony. Przyznała Gmina, że w zarządzeniu Nr [...] doszło do powielenia niektórych treści ustawowych, jednak kierowano się głównie względami przejrzystości, a także dbałością o to, aby regulamin był czytelny przede wszystkim dla osób korzystających z akwenu, które nie mają wiedzy ani doświadczenia w poruszaniu się na gruncie zapisów ustaw, rozporządzeń itp. Wprawdzie § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowi, że w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych, lecz nie każde naruszenie zasad techniki prawodawczej musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały dotkniętej takim uchybieniem, co potwierdza orzecznictwo sądowe oraz doktryna. Dlatego nie można zgodzić się z Prokuratorem, że podjęcie przez Radę Miejską w S. uchwały o takim brzmieniu traktować należy jako przekroczenie delegacji ustawowej i uchwalenie jej w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji. Przy podejmowaniu uchwał w sprawie jakichkolwiek regulaminów trzeba mieć na uwadze w głównej mierze cel, dla których są one tworzone, a więc jasność i przejrzystość dla adresata, nawet jeśli powtórzone miałyby zostać treści regulowane w przepisach rangi ustawowej. Na rozprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej w O. delegowana do Prokuratury Okręgowej w O. podtrzymała skargę, wskazując, że wnosi o stwierdzenie nieważności regulaminu w części, tj. § 3 pkt 3, 6, 7, 8, 10 i 15 oraz § 4 pkt 3, § 5 i § 6 w zakresie słów "oraz podlegają odpowiedzialności karnej za naruszenie porządku publicznego". Jednocześnie dodała, że słuszny jest argument Gminy, iż w niniejszej sprawie ewentualnie mogło dojść do naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Poza tym powołała się na argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zawartą w wyroku o sygn. akt II SA/Op 373/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie: u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei wedle art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Na podstawie wskazanych przepisów należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcia "istotnego naruszenia prawa" nie definiuje żadna z ustaw samorządowych. Natomiast w orzecznictwie sądowym zasadnie przyjmuje się, że o takim naruszeniu świadczy podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej podjęcia. Ponadto za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi akt powszechnie obowiązujący na terenie Gminy S., a więc akt prawa miejscowego podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, że kontrola ta dokonywana jest w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli legalności kwestionowanej uchwały, Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Poza tym, zdaniem Sądu, ujawnione naruszenia prawa czyniły koniecznym wyeliminowanie z porządku prawnego całości zaskarżonej uchwały. Uzasadniając takie stanowisko, w pierwszym rzędzie wskazania wymaga, że podlegające zatwierdzeniu przez Radę Miejską w S. zarządzenie Nr [...] Burmistrza S. z dnia [...] o wprowadzeniu regulaminu korzystania z akwenu "[...]" w S. zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 2 u.s.g. Wedle pierwszej z wymienionych regulacji organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei przepis art. 41 u.s.g. stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (ust. 1), w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia (ust. 2), zaś zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy i traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady (ust. 3). Analizując przytoczone regulacje, wskazać przyjdzie, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Wyraża ono tym samym uprawnienie (kompetencję) rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów przebywających na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Takim aktem, który niewątpliwie mieści się w zakresie wskazanego upoważnienia, jest regulamin korzystania z akwenu "[...]" w S., a formą, w jakiej powinien zostać wydany jest - stosownie do art. 41 ust. 1 u.s.g. - uchwała rady gminy. Tymczasem w realiach sprawy Burmistrz S. wkroczył w sposób nieuprawniony w kompetencje organu stanowiącego i wydał w dniu [...] zarządzenie Nr [...], którym wprowadził regulamin korzystania z akwenu, podczas gdy to Rada Miejska w S. jako jedyna uprawniona jest do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Natomiast powołany przez Burmistrza S. w podstawie prawnej zarządzenia Nr [...] przepis ust. 2 art. 41 u.s.g. upoważnia organ wykonawczy wyłącznie do wydawania przepisów porządkowych, do jakich z całą pewnością nie można zaliczyć przedmiotowego regulaminu korzystania z akwenu "[...]", który - zgodnie z przytoczonym wcześniej art. 40 ust. 2 pkt 4 u.g.n. - ma określać jedynie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a nie stanowić przepisów porządkowych. Nie można więc przyjąć, że wspomniany regulamin jest aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g. Podkreślić przy tym trzeba, że wynikające z art. 41 ust. 2 u.g.n. upoważnienie do wydania przepisów porządkowych stanowi wyjątek tylko wobec art. 40 ust. 3 u.g.n., który określa, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Jest to przepis, który przedmiotowo normuje uprawnienia kompetencyjne do wydawania przez organ stanowiący przepisów porządkowych, a tylko wyjątkowo - w przypadku niecierpiącym zwłoki - uprawnienia w zakresie wydawania przepisów porządkowych posiada również wójt, stosownie do art. 41 ust. 2 u.s.g. W podsumowaniu powiedzianego wyżej powtórzyć przyjdzie, że Burmistrz S. nie był organem właściwym do wydania regulaminu korzystania z akwenu "[...]" w S. Wkraczając w kompetencje zastrzeżone wyłącznie dla rady gminy (w tym przypadku dla Rady Miejskiej w S.), organ wykonawczy w istotny sposób naruszył nie tylko art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ale także art. 41 ust. 2 u.s.g. przez błędne uznanie, że komentowany regulamin stanowi przepis porządkowy możliwy do wydania w formie zarządzenia. Natomiast Rada, akceptując ten stan rzeczy i podejmując zaskarżoną uchwałę o zatwierdzeniu wadliwego zarządzenia Nr [...], również istotnie naruszyła wskazane przepisy oraz dodatkowo postanowienia art. 41 ust. 3 u.s.g. wprowadzającego wymóg zatwierdzenia przez radę gminy aktów prawa miejscowego wydanych przez wójta, o ile oczywiście jest to możliwe ze względów formalnych i merytorycznych. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona uchwała dotknięta opisanymi wyżej istotnymi wadliwościami powinna zostać w całości wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że w zaistniałej sytuacji za niecelowe Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi, które zmierzały do zakwestionowania legalności poszczególnych postanowień regulaminu korzystania z akwenu. Ponadto za zbędne Sąd uznał objęcie swym rozstrzygnięciem zarządzenia Nr [...], ponieważ stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oznacza utratę mocy obowiązującej od daty jej podjęcia i w konsekwencji oznacza również, że zarządzenie to przestało obowiązywać z tą samą datą wobec braku skutecznego zatwierdzenia na sesji Rady (art. 41 ust. 3 u.s.g.).