I SAB/Wa 267/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. R. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] w prawo własności – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej H. R. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej H. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 4 sierpnia 2021 r. H. R. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] w prawo własności. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 k.p.a. i wniosła o wskazanie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Prezydenta do wydania zgodnie z wnioskiem z 17 grudnia 2019 r. zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego objętej wnioskiem nieruchomości w prawo własności - w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 25.837,35 zł oraz zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz H. R. kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że po doręczeniu organowi postanowienia SKO w [...] z [...] stycznia 2021 r. o uchyleniu postanowienia Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia i przekazaniu organowi sprawy do ponownego rozpoznania Prezydent nie podejmował żadnych czynności w sprawie, w tym nie zawiadomił skarżącej w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podniosła również, że postanowieniem z [...] maja 2021 r. SKO w [...] stwierdziło, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązało organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie do 30 czerwca 2021 r. Zarzuciła, że jej wniosek z 17 grudnia 2019 r., którego rozpoznanie sprowadza się do prostej czynności przeniesienia danych znajdujących się w posiadaniu organu pozostaje bez rozpoznania przez ponad półtora roku, pomimo że jest to czynność materialno-techniczna niewymagająca przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie wskazując na specyfikę zaświadczeń wydawanych na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r., a także formułowane na tym tle poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych oraz wytyczne Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 grudnia 2020 r. Organ podniósł, że w związku z wątpliwościami w zakresie rzeczywistej funkcji budynku, wynikającymi z faktu, iż użytkownik wieczysty wskazywał, że nieruchomość była wynajmowana na cele biurowe, pismami z 2 kwietnia 2021 r. i 1 lipca 2021 r. wystąpił do pełnomocnika skarżącej o przedłożenie do akt sprawy m.in. kopii uwierzytelnionych umów najmu zawartych z powyższymi spółkami, mającymi siedziby pod adresem przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 r. Jednocześnie poinformował stronę, że wydanie rozstrzygnięcia nastąpi w terminie 21 dni od przekazania niezbędnej dokumentacji. Prezydent wskazał, że w odpowiedzi na powyższe pismem z 12 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej odmówił przedłożenia dokumentów wskazując przy tym, że znajdują się one w aktach rejestrowych spółki, które stanowią rejestr jawny, dostępny również organowi. Wobec powyższego pismem z 10 sierpnia 2021 r. Prezydent wystąpił do Przewodniczącej Wydziału [...] o przekazanie kopii dokumentacji składanej przez ww. spółki, w szczególności dokumentów, które potwierdziłyby uprawnienia do korzystania z przedmiotowej nieruchomości, o czym poinformował również pełnomocnika skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku skarżącej w określonym terminie. Stosownie do art. 35 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 dalej jako "k.p.a.") organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym stosownie do art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż wskazane powyżej. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak również wówczas gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Ponadto, w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w prawo własności. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o taki dokument. Stosownie zaś do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zastosowanie znajdą przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz.U. 2020 r. poz. 2040), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 4 ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane odpowiednio przez burmistrza lub prezydenta miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa – w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 3 ustawy). Z art. 4 ust. 2 ustawy wynika, że organ wydaje zaświadczenie: 1) z urzędu – nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia, albo 2) na wniosek właściciela – w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, albo 3) na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu – w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Powołany art. 4 szczegółowo zatem reguluje kwestie wydawania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie i treści tego zaświadczenia. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Prezydent [...] nie zakończył przedmiotowej sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w prawo własności. Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu 17 grudnia 2019 r. (k. 72 akt administracyjnych) i od tego momentu, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy określony w niniejszej sprawie treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. – tj. 4 miesiące od dnia otrzymania przez organ stosownego wniosku. Tymczasem do dnia dzisiejszego Prezydent [...] nie wydał stosownego zaświadczenia ani też nie odmówił jego wydania, co stanowi o zasadności skargi. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenie postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2020 r. organ wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, które następnie zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2021 r., a sprawa została przekazana Prezydentowi do ponownego rozpoznania. Po otrzymaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. akt sprawy z Kolegium organ przez ponad dwa miesiące nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero po ponagleniu skarżącej z 19 marca 2021 r. pismem z 2 kwietnia 2021 r. Prezydent wystąpił do pełnomocnika skarżącej o przedłożenie do akt sprawy m.in. kopii uwierzytelnionych umów najmu zawartych ze spółkami mającymi siedziby pod adresem przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 r. informując jednocześnie, że wydanie rozstrzygnięcia nastąpi w terminie 21 dni od przekazania niezbędnej dokumentacji. Następnie po otrzymaniu pisma skarżącej z 9 lipca 2021 r. wskazującego, że żądane dokumenty znajdują się w aktach rejestrowych spółki, które stanowią rejestr jawny, dostępny również organowi pismem z 10 sierpnia 2021 r. Prezydent wystąpił do Przewodniczącej Wydziału [...] o przekazanie kopii dokumentacji składanej przez ww. spółki, w szczególności dokumentów, które potwierdziłyby uprawnienia do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W opisanych okolicznościach nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza, w ocenie Sądu, nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Przy tym art. 35 i art. 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu nie zmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Podsumowując, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie charakteru zwłoki Sąd uwzględnił okres przekroczenia terminu na wydanie przedmiotowego zaświadczenia i charakter prowadzonej przez organ sprawy, w tym okoliczność, że postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia nie wymaga co do istoty prowadzenia postępowania w zakresie gromadzenia dowodów. Jednocześnie Sąd uznał, że w przedstawionych wyżej okolicznościach, biorąc pod uwagę czas rozpatrywania sprawy, jak również rodzaj zaistniałej w sprawie bezczynności, zasadne jest przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, która to kwota mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 7 i 6 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. i stanowi środek służący zrekompensowaniu skarżącej oczekiwania na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej nastąpiło na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.