II SA/Bk 860/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. H., K. O., J. O. i W. S. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw UZASADNIENIE Wojewoda P. zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań K. O., J. O., W. S. oraz A. H., uchylił w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów na obiekcie "O. i inne" gm. D. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy, Starosta S. dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy (po uprzednim uchyleniu decyzji tego organu przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] października 2022r. nr [...]), powołując się na przepisy art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1 i 2, art. 8, 10, 17 ust. 3 art. 28, 29 w zw. z art. 27 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (dalej powoływanej w skrócie: "u.s.w.g."), decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] orzekł o: 1) zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obiektu "O. i inne", w skład którego wchodzą obręby geodezyjne: O., K., H., HI., M., część obrębu J., gm. D., powiat s. oraz część obrębu W., gm. B., powiat b., woj. p. o łącznej powierzchni 3604,3159 ha, zgodnie z projektem scalenia gruntów sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, na zasadach objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, spisanych w dniu 6 października 2020 r.; 2) zmianie powierzchni obszaru scalenia gruntów obiektu "O. i inne" z wykazanej w postanowieniu Starosty S. z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] o wszczęciu postępowania scaleniowego z 3602,2176 ha na 3604,3159 ha; 3) przyjęciu opracowanych w dniu 6 października 2020 r., przy udziale Komisji pełniącej funkcje doradcze w składzie: B. M., K. M., K. A., L. P., M. K., O. A., O. R., T. F., T. A., S. W., Ł. R., zasad objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia; 4) zastosowaniu dopłat pieniężnych z tytułu wydzielenia gruntów o większej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji; 5) zastosowaniu wypłat pieniężnych z tytułu wydzielenia gruntów o mniejszej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane zgodnie z załącznikiem nr 3 do decyzji; 6) rozpatrzeniu zastrzeżeń zgłoszonych do projektu scalenia gruntów. Po zapoznaniu się z projektem scalenia oraz opinią Komisji doradczej uwzględnił zastrzeżenia zgłoszone przez G. B., T. C., A. L. (w zakresie granicy wspólnej działki nr: [...] i [...] położonej w obrębie H., zaprojektowanej po linii słupów energetycznych), J. i K. L., I. Ł. i B. S. (w zakresie pozostawienia działki siedliskowej położonej w obrębie O. we współwłasności), K. O. (w zakresie pozostawienia działek [...],[...],[...] w starym stanie), M. L., A. O. oraz M. T. Natomiast nie uwzględnił zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów zgłoszonych przez M. B., M. D., A. K., J. K., K. O. (w zakresie zamiany działki nr [...]), Z. O. (w zakresie granicy wspólnej działek nr: [...] i [...]), M. T., P. T., A. T. (w zakresie zmniejszenia szerokości drogi działka nr [...] z 5 m na 4 m.). Starosta S. zastrzeżenia zgłoszone przez: A. K., B. L., A. T., L. T. oraz Wójta Gminy D. uwzględnił częściowo w zakresie przesunięcia drogi wewnętrznej nr 19 w stronę zachodnią 0 60 cm, a także uwzględnił częściowo zastrzeżenia zgłoszone przez Z. O. oraz A. R. i J. O. w zakresie przeprojektowania granicy wspólnej pomiędzy działkami nr: [...] i [...] położonymi w obrębie O., w stronę północno- zachodnią pół metra od studni. Organ I instancji poinformował również o skutkach prawnych wynikających z art. 29 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, tj. ujawnieniu nowego stanu prawnego w księgach wieczystych, ewidencji gruntów i budynków oraz wprowadzeniu uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Stwierdził też, że decyzja nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem. Przedmiotowej decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. O., J. O., W. S. oraz A. H. K. O. zarzucił decyzji Starosty S. naruszenie art. 14 i 26 u.s.w.g. poprzez nie wydzielenie równoważnego ekwiwalentu oraz wprowadzenie do projektu scalenia zmian bez ich wcześniejszych uzgodnień oraz ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania ich uczestnikom w tym skarżącemu. W zakresie działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] autor odwołania wniósł "o wprowadzenie korekty " oraz o pozostawienie powyższych działek w starych granicach lub ich ponowne przemierzenie, wskazując, że wydzielony ekwiwalent zamienny w ww. działkach jest krzywdzący. J. O. w odwołaniu złożonym od ww. decyzji podniósł z kolei zarzuty w zakresie zaprojektowanej granicy pomiędzy działkami o nr geod. [...] i [...] położonymi w obrębie O., wnioskując o wprowadzenie korekt do projektu scaleń, które umożliwią swobodny i bezpieczny przejazd maszyn rolniczych po należącym do niego - podwórku. Z tego względu skarżący zaproponował wprowadzenie korekty do projektu scalenia polegającej na przesunięciu granicy na spornym odcinku bliżej garażu sąsiada tak, aby możliwy był przejazd maszynami także po podwórku skarżącego oraz przesunięcie granicy aż do samej ściany garażu, z równoczesnym ustanowieniem służebności na rzecz sąsiada. W piśmie uzupełniającym złożone odwołania, J. O. zarzucił dodatkowo organowi I instancji podjęcie decyzji bez jego udziału i lekceważenie składanych przez niego odwołań oraz podań. Odwołanie od ww. decyzji Starosty S. złożył również W. S. zarzucając jej naruszenie przepisów: (-) art. 2 ust. 3a u.s.w.g. poprzez dokonanie zmiany granic należącej do niego nieruchomości siedliskowej o nr geod. [...], trwale zabudowanej, która pogorszy warunki korzystania z tej nieruchomości, a w niektórych przypadkach wręcz uniemożliwi operowanie sprzętem rolniczym, rozbudowę dotychczasowych zabudowań i spowoduje nadmierny hałas w budynkach położonych w odległości 1,5 m od drogi, a nawet zwiększy ryzyko włamania; (-) art. 26 u.s.w.g. poprzez wprowadzenie do projektu scalenia zmian bez ich ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania uczestnikom w tym dla skarżącemu; (-) art. 25 ust. 4 u.s.w.g. poprzez brak skutecznego zawiadomienia o czynnościach komisji scaleniowej; (-) art. 8 u.s.w.g. poprzez przyznanie gruntów, które nie mają dla skarżącego żadnego znaczenia funkcjonalnego i gospodarczego i nie wpływają dodatnio na zwiększenie potencjału jego gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu złożonego odwołania S. S. stwierdził, że organ I instancji w toku postępowania nie rozpatrzył, czy powierzchnia działki zabudowanej została w postępowaniu scaleniowym prawidłowo określona, czy procedura została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, czy zawężenie działki zabudowanej jest zgodne z przepisami prawa budowlanego oraz czy w komisji brały udział osoby odpowiednio i prawidłowo umocowane. Skarżący zakwestionował też nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie w kwestionowanym zakresie i ponowne wytyczenie drogi o nr geod. [...]. Odwołanie od decyzji Starosty S. wniósł także A. H. żądając wprowadzenia korekty do projektu scalenia w zakresie działki gruntu we wsi H. o nr geod. [...] (obecnie [...]) i pozostawienia jej w starych granicach. W ocenie odwołującego się przesunięcie projektowanej od strony północnej działki w grunty wsi H. jest niezasadne i mija się z celem tym bardziej, że w obrębie jego działki nie są planowane nowe drogi lub inne obiekty, które mogłoby uzasadniać wprowadzoną zmianę granic. Skarżący zarzucił też organowi I instancji brak wyjaśnienia powiększenia jego areału o 103 m2. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa i art. 3 ust. 1 u.s.w.g. uchylił decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2022r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wojewoda w pierwszej kolejności podkreślił, że nie jest związany treścią odwołania i powinien sprawę rozpatrzeć od nowa w całości. Powołując się zaś na art. 3 ust. 2 u.s.w.g. wyjaśnił, że postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Warunek ten, zdaniem organu II instancji, został w przedmiotowej sprawie spełniony, albowiem jak wynika z akt sprawy, wnioski złożyli właściciele gruntów, których łączna powierzchnia stanowiła 78,63 % projektowanego obszaru scalenia na obiekcie "O. i inne", gm. D.. W dalszej kolejności Wojewoda przedstawił przebieg procedury scaleniowo-podziałowej, wskazując, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Starosta S. wszczął postępowanie scaleniowe gruntów położonych na terenie wsi O., K., H., HI., M., gm. D. wraz z obrębami przyległymi: J., gm. D., powiat s. w zakresie działek nr: [...],[...] oraz W., gm. B., powiat b. w zakresie działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 3588,4976 ha, sporządził wykaz uczestników scalenia; wstrzymał wydawanie zezwoleń na wyrąb drzewostanów na gruntach objętych scaleniem; upoważnił do opracowania projektu scalenia gruntów geodetę R. M. Termin zakończenia prac scaleniowych ustalono na 30 listopada 2020 r. W trakcie postępowania Starosta dokonał zmiany powierzchni obszaru scalenia i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. łączny obszar gruntów objętych scaleniem powiększono do 3602,2176 ha. W dniu 30 kwietnia 2019 r. został podjęta uchwała w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów poddanych scaleniu na obiekcie "O. i inne", gm. D.. Zawiadomieniem z dnia 27 września 2019r. Starosta poinformował, że w dniu 15 października 2019 r. odbędzie się zebranie uczestników scalenia gruntów obiektu "O. i inne", gm. D., na którym zostaną oni zapoznani z wynikami szacunku porównawczego gruntów i ich części składowych. Na wyznaczonych spotkaniach geodeta-projektant R. M. indywidualnie zapoznawał uczestników scalenia z powierzchnią i wartością ich gruntów oraz zebrał życzenia od uczestników scalenia dotyczące przyszłej lokalizacji należnych ekwiwalentów, a także wnioski o uregulowanie granic w działkach siedliskowych wpisując je do odrębnie sporządzonego kwestionariusza życzeń. Ponadto zebrano wnioski o pomniejszenie/powiększenie gospodarstwa oraz wnioski o zniesienie współwłasności. W dniu 4 grudnia 2019 r. podjęta została uchwała o zatwierdzeniu przebiegu dróg we wsiach: O., K., H., HI., M., J., gm. D., wchodzących w skład obiektu scaleniowego "O. i inne" gm. D. W informacji z dnia 1 czerwca 2020 r. Starosta S. przedstawił z kolei harmonogram spotkań z uczestnikami scalenia w celu indywidualnego zapoznania uczestników scalenia z projektem wstępnym szkicu rozmieszczenia projektowanych działek oraz zebrania oświadczeń w sprawie projektu wstępnego. Na zebraniu w dniu 6 października 2020r. geodeta-projektant zaznajomił zebranych z projektem warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia (pkt 1), ze szczegółami projektu scalenia (pkt 2), poinformował zebranych, że każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ww. projekcie, może w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu (pkt 3) oraz indywidualnie poinformował każdego uczestnika scalenia o obszarze i szacunku wydzielonych dla niego gruntów na podstawie rejestru szczegółowego po scaleniu (pkt 4). Zawiadomieniem z dnia 14 października 2020r. Starosta S. powiadomił zainteresowanych, że w dniu 30 października 2020 r. odbędzie się komisyjne rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów obiektu "O. i inne" gm. D.. W przedmiotowej sprawie uczestnicy scalenia mogli zgłaszać zastrzeżenia do projektu w terminie do 20 października 2020 r. We wskazanym powyżej terminie zastrzeżenia do projektu scalenia złożyli: A. O., G. B., M. D., Wójt Gminy D., K. O., B. Ś. i I. Ł., M. B., Z. O., A. K., J. K., P. T., K. L. i J. L. Po wyznaczonym terminie zastrzeżenia wnieśli: M. T., M. T., A. T., mieszkańcy wsi HI. tj. L. T., A. T., B. L., A. K., T. C., A. R. i J. O., A. L. i M. L. Oceniając przeprowadzoną do tego etapu procedurę scalenia Wojewoda P. doszedł do wniosku, że rozpoznanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów odbyło się z naruszeniem art. 25 ust. 1 oraz ust. 3 u.s.w,g. W zakresie naruszenia ust. 3 art. 25 tej ustawy organ zwrócił uwagę, że z akt postepowania jasno wynika, że A. R., która złożyła na piśmie zastrzeżenia do projektu scalenia w dniu 23 października 2020 r., zawiadomienie Starosty S. z dnia 20 października 2020 r., o tym, że w dniu 30 października 2020 r. odbędzie się komisyjne rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów obiektu "O. i inne", gm. D. otrzymała w dniu 28 października 2020 r., a więc po terminie wynikającym z art. 25 ust. 3 ww. ustawy. Powołując się z kolei na art. 25 ust. 1 u.s.w.g. Wojewoda wyjaśnił, że opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję powinno odbyć się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji. Z akt prowadzonej sprawy wynika natomiast, że powiadomieni zostali tylko ci uczestnicy scalenia, którzy zgłosili na piśmie staroście zastrzeżenia do projektu scalenia. Starosta nie powiadomił natomiast "pozostałych" zainteresowanych uczestników scalenia o zgłoszonych zastrzeżeniach w zakresie zaprojektowanych, wydzielonych i okazanych w dniu 6 października 2020 r. na ich rzecz - działek, m.in. J. S. i E. M. - współwłaścicielek działki nr [...], A. M. i R. M. M. - współwłaścicieli działki nr [...] oraz H. L. - właściciela działki nr [...], I. M. i W. M. - właścicieli działki nr [...], W. S. - właściciela działki nr [...], Ł. A. L. - właściciela działki nr [...], W. J. - właściciela działki nr [...], M. K. - właścicielkę działki nr [...]. We wskazanych powyżej przypadkach, zdaniem organu II instancji, wprowadzenie zmian do projektu scalenia odbywało się bez udziału uczestników scalenia, których wniesione zastrzeżenia dotyczą, a którzy takich zastrzeżeń nie składali, co narusza ich interesy. Ponadto, na co dodatkowo zwrócił uwagę Wojewoda, w aktach brak jest informacji o udziale w komisyjnym rozpatrzeniu zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów obiektu "O. i inne", gm. D. - inspektora nadzoru i kontroli prac scaleniowych na obiekcie "O. i inne" – J. C. Organ odwoławczy zauważył też, że Starosta S. wydając zaskarżoną decyzję ponownie zatwierdził projekt scalenia gruntów obiektu "O. i inne", gm. D., w skład którego wchodzą obręby geodezyjne: O., K., H., HI., M., część obrębu J., gm. D. oraz część obrębu W., gm. B., woj. p. o łącznej powierzchni 3604,3159 ha, zgodnie z projektem scalenia gruntów sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, na zasadach objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, spisanych w dniu 6 października 2020r. - nie wykonując w ten sposób zaleceń wskazanych przez Wojewodę P. w decyzji z dnia [...] października 2021 r. Część operatu technicznego dotycząca obrębu W., gm. B., została przyjęta bowiem do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 lipca 2022 r., tj. po wydaniu przez Starostę S. zaskarżonej decyzji . Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że skoro w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1670) mapa obszaru scalenia i rejestr po scaleniu są dokumentami wynikowymi przeprowadzonych prac scaleniowych, to włączenie ich do zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinno nastąpić przed wydaniem decyzji zatwierdzającej scalenie. Odnosząc się zaś do przepisów art. 27 ust. 4 u.s.w.g., organ odwoławczy zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcia zawarte w pkt II zaskarżonej decyzji nie odpowiadają treści przywołanych przepisów i nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Jak podkreślił, w trakcie prowadzonego postępowania scaleniowego na obiekcie O., gm. D. organ I instancji dokonywał zmian w obszarze scalenia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., w wyniku którego łączny obszar gruntów objętych scaleniem z pierwotnej powierzchni wykazanej w postanowieniu Starosty S. z dnia [...] listopada 2018 r. wynoszący 3588,4976 ha został powiększony do powierzchni 3602,2176 ha. Tymczasem w wyniku prac scaleniowych udokumentowanych w operacie technicznym przyjętym do zasobu: Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. oraz Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. - powierzchnia obszaru scalenia została określona na 3604,3159 ha. Zaistniała zmiana nie miała zatem oparcia w przepisach ustawy scaleniowej przywołanych w podstawie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Opisane powyżej nieprawidłowości, uzasadniały w ocenie Wojewody, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście S., który rozpatrując sprawę ponownie nie usunął wad formalnych postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obiektu "O. i inne", gm. D. oraz wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 oraz art. 107 § 3 kpa. W tych okolicznościach organ II instancji zalecił Staroście przy ponownym rozpatrzeniu sprawy: (-) uzupełnić akta sprawy poprzez dołączenie zawiadomień potwierdzających wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 21 ust. 1 u.s.w.g.; (-) uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia z udziałem uczestników scalenia, których zaproponowane zmiany dotyczą (art. 25 ust. 2 ustawy); (-) uwzględnić, że mapy obszaru scalenia i rejestry po scaleniu winny spełniać wymogi w zakresie zamieszczenia na tych dokumentach klauzul, o których mowa w załączniku do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 kwietnia 2021 r., w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, (-) wprowadzić właściwą datę w treści klauzul zamieszczonych na mapach obszaru scalenia "Projekt scalenia gruntów uwidoczniony na niniejszej mapie kolorem czerwonym zatwierdzono decyzją Starosty S. numer ...z dnia"; (-) w treści adnotacji zawartej na mapie obszaru scalenia potwierdzających zmiany wprowadzone w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń - wprowadzić datę rozpatrzenia zastrzeżeń oraz (-) zweryfikować wykaz podmiotów otrzymujących decyzję organu I instancji. Sprzeciw od ww. decyzji Starosty S. wnieśli do sądu administracyjnego A. H., K. O., J. O. i W. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa i wnieśli o jej uchylnie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia jej uzasadnienia poprzez odniesienie się do zarzutów zawartych w ich odwołaniach, a dotyczących nieprawidłowości powstałych przed organem I instancji przy wyznaczaniu granic działek wskazanych w odwołaniach tych osób. W uzasadnieniu złożonego sprzeciwu jego autorzy wskazali, że organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób, w części dotyczącej uznania uchybień organu I instancji, do zarzutów podniesionych przez skarżących w obu odwołaniach, tj. z dnia 31 marca 2021 r. oraz z dnia 25 maja 2022 r. Powyższy brak, zdaniem skarżących, spowodował, że uzasadnienie organu II instancji należy uznać za niekompletne i niezawierające uzasadnienia faktycznego i prawnego w odniesieniu do powołanych przez skarżących – zarzutów. Wnoszący sprzeciw zwrócili też uwagę, że skoro organ I instancji nie wykonał zaleceń wskazanych przez Wojewodę P. w decyzji z dnia [...] października 2021 r. uchylającej decyzję Starosty z dnia 30 marca 2021 r., to tym istotniejsze jest szczegółowe rozważenie zalecań, jakie powinny być wzięte pod uwagę przez Starostę w związku z ponownym uchyleniem jego decyzji. W konkluzji skarżący stwierdzili, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody P., z która się co do zasady – zgadzają, powinno znaleźć się rozważenie okoliczności podniesionych przez nich jako zalecenia dla organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sprzeciw podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Zatem kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 kpa. Warto też podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem służącym do kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 kpa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2020 r., sygn. II OSK 2530/20 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14, wszystkie dostępne w CBOSA). Zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa, a doprecyzowaną w art. 127 kpa, zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Jak wynika zaś z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. A zatem, co do zasady, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne. Zasadą powinno być bowiem uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Należy przy tym zauważyć, że zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Konkludując powyższe uwagi należy stwierdzić, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. sąd doszedł do przekonania, że nie można zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenia art. 138 § 2 kpa. W szczególności, że wnoszący sprzeciw nie negują samego rozstrzygnięcia Wojewody P., z którym jak stwierdzili "co do zasady się zgadzają", a jedynie część uzasadnienia i to w zakresie nieujętym w jego treści, co do okoliczności podniesionych przez nich w odwołaniach od decyzji organu I instancji. Kwestia możliwości zaskarżenia uzasadnienia decyzji, choć nie jest bezpośrednio uregulowana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to spotyka się z aprobującym stanowiskiem sądów administracyjnych (tak: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn. akt VI SA/Wa 3165/15 oraz WSA Lublinie w wyroku z dnia 19 października 2004 r. II SA/Lu 161/04, CBOSA). Uzasadnienie jest koniecznym i istotnym elementem wydanego przez organ administracyjny aktu (w niniejszej sprawie decyzji), mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia i wraz z pozostałymi elementami decyzji stanowi jedną całość. Ponadto uzasadnienie jest częścią równoważną, z punktu widzenia znaczenia, z samą osnową aktu. Dlatego też należy uznać dopuszczalność zaskarżenia samego uzasadnienia aktu, gdy swą treścią narusza prawo. Ważne jest jednak to, że sąd kontrolując rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 2 kpa nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, CBOSA). W kontrolowanej sprawie, jak już zaakcentowano wyżej, autorzy sprzeciwu nie kwestionują samego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej lecz wnoszą o zmianę jego uzasadnienia poprzez odniesienie się do zarzutów wniesionych przez ww. osoby od decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2022r., dotyczących nieprawidłowości powstałych przy wyznaczaniu przebiegu ich działek objętych procedurą scalenia. W sprawie podlegającej aktualnie ocenie sądu powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było uznanie przez Wojewodę P., że w toku procedury scaleniowej rozpatrzenie zastrzeżeń do sporządzonego projektu scalenia gruntów odbyło się z naruszeniem art. 25 ust. 1 u.s.w.g. Jak wynika z akt sprawy i co słusznie zostało zauważone przez organ odwoławczy, o posiedzeniu komisji rozpatrującej zastrzeżenia do projektu scalania obiektu "O. i inne", gm. D., zostali powiadomieni tylko ci uczestnicy scalenia, którzy zgłosili na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. Starosta nie powiadomił natomiast "pozostałych" zainteresowanych uczestników scalenia o zgłoszonych zastrzeżeniach w zakresie zaprojektowanych, wydzielonych i okazanych w dniu 6 października 2020 r. na ich rzecz - działek, m.in. J. S. i E. M. - współwłaścicielek działki nr [...], A. M. i R. M. M. - współwłaścicieli działki nr [...] oraz H. L. - właściciela działki nr [...], I. M. i W. M. - właścicieli działki nr [...], W. S. - właściciela działki nr [...], Ł. A. L. - właściciela działki nr [...], W. J. - właściciela działki nr [...], M. K. - właścicielkę działki nr [...]. Zgodnie z art. 25 ust. 1 opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, o której mowa w art. 10 ust. 1, odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji. Z kolei, art. 25 ust. 4 ustawy stanowi, że nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nie ma wpływu na przebieg jej czynności, jeżeli zainteresowani uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w tych czynnościach. A contrario, jeżeli zainteresowani uczestnicy nie zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin, ich nieobecność podczas tych czynności co najmniej mogła mieć wpływ na ich przebieg. Opiniowanie stanowi bowiem istotny element postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do poszczególnych uczestników scalenia, umożliwia im przedstawienie osobiście okoliczności spornych, a w razie potrzeby uczestniczenie w oględzinach (vide: art. 25 ust. 3 ustawy). Opiniowanie to ma znaczenie tym większe, jeśli weźmie się pod uwagę specyfikę postępowania scaleniowego. Ma ono charakter postępowania masowego ze względu na dużą lub bardzo dużą liczbę uczestniczących w nim stron, a przy tym dotyczy żywotnych interesów uczestników scalenia związanych z prawem własności, w które bezsprzecznie ingeruje scalenie i to dotkliwie. W tej sytuacji, jak trafnie wywiódł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 maja 2021 r. o sygn. akt II SA/Kr 224/21 (CBOSA), obowiązkiem organu i wszystkich podmiotów (organów) pomocniczych działających w tym postępowaniu, jest rzetelne i wnikliwe prowadzenie czynności dotyczących poszczególnych uczestników tak, aby zapewnić w możliwie najpełniejszym zakresie realizację przysługujących im gwarancji procesowych, w tym wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza z zasady zaufania do organów władzy (art. 8 § 1 k.p.a.), jak też z zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda niewątpliwie zasadnie przyjął, że skoro wprowadzenie zmian do projektu scalenia odbyło się bez udziału wszystkich zainteresowanych uczestników scalenia, których de facto wniesione zastrzeżenia dotyczą, pomimo, że ich osobiście nie składali, to doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia w tej części - zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. W tych okolicznościach organ II instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i zobowiązał Starostę S. do uzupełnia postępowania dowodowego w zakresie rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia z udziałem uczestników scalenia, których zaproponowane zmiany dotyczą. Kolejna nieprawidłowość, na którą trafnie zwrócił uwagę Wojewoda P. dotyczyła rozstrzygnięcia zawartego w pkt II zaskarżonej decyzji, które jak wykazano - nie odpowiada treści art. 27 ust. 4 pkt 1 u.s.w.g. i nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Zgodnie z tym przepisem decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, poza wymogami określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, powinna określać granice i powierzchnię obszaru scalania lub wymiany gruntów. Jak wynika z akt prowadzonego postępowania scaleniowego na obiekcie O., gm. D. organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. dokonał zmiany w obszarze scalenia, w wyniku której łączny obszar gruntów objętych scaleniem z pierwotnej powierzchni wykazanej w postanowieniu Starosty S. z dnia [...] listopada 2018 r. wynoszący 3588,4976 ha został powiększony do powierzchni 3602,2176 ha. Tymczasem w wyniku prac scaleniowych udokumentowanych w operacie technicznym przyjętym do zasobu: Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. oraz Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. - powierzchnia obszaru scalenia została określona na 3604,3159 ha. Uwidoczniona w zaskarżonej decyzji zmiana obszaru scalania nie ma zatem umocowania w czynnościach podjętych przez organ I instancji w ramach procedury scaleniowej, a organ II instancji w toku prowadzonego postępowania powyższego braku uzupełnić nie mógł, stąd też zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 §2 kpa. W tym miejscu, uwzględniając też charakter i zakres zarzutów podniesionych w sprzeciwie, warto też wyjaśnić, czy i na ile organ drugiej instancji może - przy wykorzystaniu możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 kpa - ingerować w projekt scalenia. Innymi słowy, czy wobec uznania, że istnieje potrzeba jakiekolwiek modyfikacji granic działek należących do skarżących w relacji do działek sąsiednich przyznanych innym uczestnikom, może dokonać tego we własnym zakresie. W ocenie sądu odpowiedź na tak postanowione pytanie musi być negatywna. Specyfika postępowania scaleniowego wyraża się określoną sekwencją podejmowanych w ramach postępowania scaleniowego czynności, przy uwzględnieniu regulacji mających na celu zapewnienie czynnego udziału uczestnikom scalenia. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się ponadto niepodzielność rozstrzygnięcia w zakresie scalenia. Celem postępowania scaleniowego jest stworzenie nowego stanu prawnego w stosunku do wszystkich gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, czyli położonych na obszarze scalenia. Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa zatem na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Wyznaczony obszar scalenia ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 547/11 oraz wyroki WSA w Krakowie z z 22 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 113/17 oraz z 6 października 2021 r., CBOSA). Ze względu na takie unormowanie scalenia niedopuszczalne w postępowaniu odwoławczym jest ukształtowanie na nowo sytuacji prawnej jednego lub kilku z uczestników w sposób, który bezpośrednio wpływa na prawa i obowiązki innych uczestników. Uwzględnienie zatem roszczeń zawartych w odwołaniach: K. O., J. O., W. S., wymagałoby, skorygowania projektu scalenia, co nie pozostałoby obojętne dla innych uczestników scalenia (właścicieli sąsiednich działek). Procedura poprzedzająca zatwierdzenie projektu scalenia zakłada wyznaczenie projektu scalenia na gruncie i jego okazanie uczestnikom scalenia (art. 23 ust. 2 ustawy), możliwość wniesienia przez uczestników scalenia w terminie 14 dni od dnia okazania pisemnych zastrzeżeń do tego projektu (art. 24 ust. 1), rozpatrzenie zastrzeżeń przez starostę, po zasięgnięciu opinii komisji o której mowa w art. 10 ust. 1 (art. 24 ust.2, art. 25). Ponadto każdorazowe zmiany, wprowadzone do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom (art. 26). Powtórzenie w niezbędnym zakresie procedury wymaga więc zapewnienia czynnego udziału wszystkim zainteresowanym uczestnikom. Natomiast w razie braku akceptacji dla nowych rozwiązań odnośnie przydzielonych gruntów, uczestnik, którego sytuacja prawna uległa zmianie, musi mieć zapewnione prawo do poddania prawidłowości decyzji kontroli instancyjnej. W opisanej sytuacji ingerencja w ustalenia zatwierdzonego przez organ pierwszej instancji projektu scalenia na etapie postępowania odwoławczego w sposób oczywisty narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Taki stan rzeczy prowadzi do konkluzji, że wskazane w zaskarżonej decyzji motywy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej. Końcowo należy jeszcze raz podkreślić, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Decyzja taka nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11 oraz z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1644/09, CBOSA). Wobec powyższego brak w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wypowiedzenia się co do zarzutów zawartych w odwołaniach K. O., J. O., W. S. oraz A. H. nie ma charakteru wiążącego i nie kształtuje w żaden sposób sytuacji prawnej ww. osób. Dopiero zakończenie postępowania decyzją merytoryczną uprawniać będzie skarżących do wniesienia skargi, która otworzy postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Można wprawdzie zarzucić Wojewodzie P. uchybienie przepisom postępowania w szczególności art. 7 i 107 § 3 kpa, z uwagi na brak przeanalizowania w zaskarżonej decyzji zarzutów podniesionych przez ww. osoby w odwołaniach, to mając jednak na względzie fakt, iż organ ten prawidłowo wskazał, że istnieje podstawa do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz prawidłowo stwierdził, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, nie można uznać, że są to tak istotne wady, które winny skutkować uchyleniem prawidłowego co do istoty rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym nie można uznać, że wady uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Wojewody mogą spowodować jego uchylenie. Ponadto, tak jak zostało to już powiedziane wyżej, rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie wiąże organu I instancji. A zatem organ I instancji po otrzymaniu orzeczenia uchylającego decyzję i przekazującego mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, kierując się wytycznymi wskazanymi w tym orzeczeniu, może przeprowadzić postępowanie nie tylko we wskazanym zakresie ale również, gdy są podnoszone przez strony postępowania inne kwestie, które mają lub mogą mieć wpływ na wynik sprawy dokładnie je rozważyć, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku.