I OSK 701/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 853/20 w sprawie ze skargi E[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 28 [...] r. nr R[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., II SA/Ol 853/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E[...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 28 września 2020 r. nr R[...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Nowe Miasto L[...] z dnia 31 sierpnia 2020 r. znak: Ś[...], odmawiającą przyznania E[...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: 1) art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", polegającą na przyjęciu, iż zastosowanie przepisu ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie wbrew jego literalnemu brzmieniu; 2) art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do procedowania w sprawie ustalenia E.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mimo posiadania przez nią prawa do świadczenia emerytalnego; II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b) oraz art. 27 ust. pkt 2 i 5 u.ś.r. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi E. M., choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisów prawa materialnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie właściwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując prawidłowej jego oceny. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Z punktu widzenia kontrowersji zaistniałej w niniejszej sprawie zasadniczą kwestią da się zawrzeć w odpowiedzi na pytanie, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje także w sytuacji gdy wnioskodawca posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., w szczególności gdy ma już ustalone prawo do emerytury? W orzecznictwie sądów administracyjnych odpowiedź na tak postawione pytania udzielana była już wielokrotnie, a zarzuty badanej skargi kasacyjnej stanowią w zasadniczej części powtórzenie tych kwestii, do których Naczelny Sąd Administracyjny miał już okazję się odnosić w przeszłości i które dały podstawę do wypracowania linii orzeczniczej mającej aktualnie dominujący charakter. W starszych orzeczeniach na postawione powyżej pytanie Naczelny Sąd Administracyjny udzielał odpowiedzi negatywnej, opowiadając się wyraźnie za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. i wskazując na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych oraz świadczeń rodzinnych (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autorka kasacji zdaje się dostrzegać tylko tę grupę orzeczeń, co jest wyraźnym zawężeniem perspektywy w patrzeniu na ww. problem prawny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał bowiem wielokrotnie, że wyniki powyższej wykładni przestały być akceptowalne, a to wskutek tego, iż uległa zmianie relacja między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu wejścia w życie przepisów u.ś.r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 420,00 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do kwoty 800,00 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Następnie wzrosło do kwoty 1.583,00 zł i było już zdecydowanie wyższe niż najniższa emerytura wynosząca wówczas 878,00 zł. W dniu wydania zaskarżonej decyzji świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1.830,00 zł, zaś aktualnie wynosi 1971,00 zł. (vide: obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P.2020.1031)). Pomijanie powyższych okoliczności w procesie wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1a u.ś.r. dezawuowało intencję ustawodawcy wyrażającą się w przekonaniu, że uprawniony opiekun nie powinien pobierać świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje już świadczenie wyższe (vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. prowadzi natomiast do rezultatów nieakceptowalnych na gruncie konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Z tego też powodu obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej jest uwzględnianie w procesie wykładni prawa kontekstu konstytucyjnego, tak aby wyniki procesu interpretacji prawa uwzględniały wartości konstytucyjne, zapewniając uzyskanie wewnętrznie niesprzecznych w ramach systemu prawa, wyników owej wykładni. Wzorzec kontrolny skonstruowany w procesie wykładni prawa winien pozostawać w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni jest poznanie treści przepisu także w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, powinnością organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa. Nie można zatem zgodzić się z autorką skargi kasacyjnej kiedy postuluje pominięcie kontekstu konstytucyjnego w procesie rekonstrukcji normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Proces wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. zaprezentowany przez Sąd I instancji w sposób należyty uwzględnia wyniki dokonanej interpretacji, trafnie je wartościując w sposób, który umożliwia poszanowanie ww. norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych w tymże przepisie. Nie jest natomiast trafny zarzut kasacyjny domagający się poprzestania wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. na wynikach uzyskanych za pomocą reguł językowych. Jakkolwiek od reguł językowych zwykle rozpoczyna się proces wykładni przepisu prawa, to nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. należy wskazać, iż istotną cechą osób będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Poprzestanie na wynikach językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., prowadzące do wyeliminowania z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, winny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może mieć miejsce jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad i w takiej sytuacji może być uznane za zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 24 lutego 1999 r., I SK 4/98; wyrok TK z dnia 21 czerwca 2001 r., SK 6/01; wyrok TK z dnia 24 października 2005 r., P 13/04). Generalnie zatem adresaci normy prawnej charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, winni być traktowani równo, a więc według jednakowej miary. Jeżeli zatem prawodawca bez odpowiednio przekonywujących argumentów różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą relewantną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości naruszając przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., U 7/87; wyrok TK z dnia 17 maja 1999 r., P 6/98; wyrok TK z dnia 18 grudnia 2000 r., K 10/00; wyrok TK, z dnia 21 maja 2002 r., K 30/01, wyrok TK z dnia 18 marca 2014 r., SK 53/12). Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Ustawodawca winien zatem precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Uwzględniając powyższy kontekst należy zwrócić uwagę, iż sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a, oraz pkt 1b u.ś.r., zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w ww. przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, w szczególności w zakresie możliwości wyboru prawa do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w razie ich zbiegu ze świadczeniem pielęgnacyjnym, brak jest możliwości ustalenia racjonalnych przesłanek takiego zakresu zróżnicowania uprawnień opiekunów. Za tego rodzaju zróżnicowaniem, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., nie przemawia w szczególności stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego). Również uwzględnienie celu świadczenia pielęgnacyjnego, a więc rekompensowania braku dochodów z pracy zarobkowej wskutek sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie pozwala racjonalizować argumentów mogących przemawiać za pozbawieniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie. Wobec tej grupy opiekunów osób niepełnosprawnych cel ten nie jest realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei sprzeczna z zasadą równości byłaby sytuacja, w której samo przyznanie prawa do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. skutkowałoby odebraniem świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17). Tym samym wypada uznać, iż brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tym opiekunom, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wykładnia powyższego przepisu odwołująca się wyłącznie do wyników wykładni językowej i wyłączająca generalnie, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i mają ustalone prawo do emerytury, w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. Stąd konieczność umożliwienia osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Powyższe uwagi nie pozwalają potwierdzić zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Dokonana zaskarżonym wyrokiem wykładnia tych przepisów oparta jest na okolicznościach sprawy i trafnie przyznaje pierwszeństwo funkcjonalnym i systemowym wynikom wykładni, pomijając wyniki wykładni językowej jako prowadzące do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Uwzględniając powyższe uwagi nie można także potwierdzić trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Akceptacja wyników dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie pozwala potwierdzić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jako podstawy wyrokowania. Z kolei wadliwość zrekonstruowanej w toku postępowania administracyjnego normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwala uznać ustaleń okoliczności faktycznych sprawy dokonanych w postępowaniu administracyjnym za wyczerpujące, a w konsekwencji umożliwiające dokonanie prawidłowej subsumpcji. Niezasadny jest zatem także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.