I GSK 590/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Po 445/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Po 445/20 uwzględnił skargę M. K. (dalej, skarżący) i uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z [...] lipca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Koninie z [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, a także orzekł o kosztach postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji decyzją z [...] marca 2020 r., wydaną na podstawie art. 5–6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2018.1312, dalej: ustawa o płatnościach) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019: 1. odmówił przyznania płatności do bydła i nałożył sankcję w wysokości 6055,40 zł; 2. przyznał: a. Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości 13 108,97 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 111,10 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; b. Płatność za zazielenienie, w wysokości 2414,52 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 2238,61 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia, a także zastosowanie współczynnika korygującego; c. Płatność redystrybucyjną, w wysokości 4591,14 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 38,91 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; d. Płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, w wysokości 888,46 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 7,53 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 3. przyznał kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 171,24 zł. Rolnik wniósł odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, w części dotyczącej płatności do bydła i płatności za zazielenienie. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z [...] lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny wskazując, że 9 maja 2019 r. skarżący za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2019, przedkładając załączniki graficzne, oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych. W dniu 21 maja 2019 r. skarżący złożył zmianę do wniosku, która obejmowała deklarację utrzymywania obszarów proekologicznych. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła – 28,03 ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej. W ramach wniosku zadeklarowano również płatność za zazielenienie, płatność dodatkową oraz płatność do powierzchni uprawy roślin strączkowych na ziarno. W dniu 8 stycznia 2020 r. w gospodarstwie skarżącego zostały przeprowadzone czynności kontrolne, z których sporządzono raport, w którym stwierdzono brak spełniania wymogów w zakresie prowadzenia obszarów z międzyplonami lub okrywą zieloną. Nieprawidłowość stwierdzono dla elementu EFA 14b. międzyplon ozimy, zadeklarowany na działce ewidencyjnej nr 171/4 oraz 9/1. Inspektorzy terenowi wykonali zdjęcia kontrolowanej działki od nr 1–17 oraz w uwagach wpisali: stwierdzono samo zboże ozime. Wskazano też, że zwierzęta podane do płatności do bydła, nie zostały zgłoszone do bazy IRZ w wymaganym terminie 7 dni od daty zdarzenia. W tej sytuacji organ II instancji uznał, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Kierownika BP ARiMR w Koninie z [...] marca 2020 r. jest prawidłowe i znajduje oparcie w wynikach kontroli; nie budzą wątpliwości także zastosowane przepisy prawa materialnego. Rozpoznając skargę strony – w motywach wyroku wskazanego na wstępie – WSA w Poznaniu dostrzegł, że organy trafnie przyznały płatność na zazielenienie w pomniejszonej wysokości uznając, że nie zostały spełnione warunki wynikające z przepisów regulujących przyznawanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Za uzasadnioną natomiast Sąd I instancji uznał skargę w zakresie dotyczącym odmowy przyznania skarżącemu płatności do bydła, aczkolwiek z innych aniżeli wskazanych w skardze. Sąd przedstawił obowiązujące w tym względzie regulacje zawarte w ustawie o płatnościach, rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich (Dz.U.2015.351 ze zm.; dalej: rozporządzenie o płatnościach), a także w Rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.181 z 20 czerwca 2014 r., s. 48 ze zm.; dalej: Rozporządzenie nr 640/2014). Następnie Sąd I instancji wskazał, że złożony 9 maja 2019 r. wniosek o przyznanie płatności do bydła, ujętego w bazie systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt w dniu 20 marca 2019 r. pozwala uznać, że "zarówno na dzień złożenia wniosku, jak i dzień jego rozpoznania przez organ I instancji, skarżący spełniał wszystkie warunki przyznania mu wnioskowanej płatności, w szczególności, zarówno dokonał zgłoszenia wymaganego na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, jak również, czego organ w tej sprawie nie kwestionuje, zostały spełnione wymagania w zakresie identyfikacji określone w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Ocena organu, według której uchybienie 7-dniowego terminu na zgłoszenie kierownikowi biura powiatowego ARiMR informacji o przemieszczeniu zwierząt, powoduje konsekwencje w postaci spełnienia przesłanek do przyznania płatności do bydła, jak wskazano wyżej, nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach regulujących warunki przyznawania płatności bezpośrednich, stanowiąc jednocześnie ich naruszenie". Skargę kasacyjną - stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł Dyrektor Wielkopolskiego OR ARiMR, a zaskarżając wyrok w całości zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 Rozporządzenia nr 640/2014 poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach regulujących warunki przyznawania płatności bezpośrednich twierdzenie organów ARiMR, iż uchybienie 7-dniowego terminu na zgłoszenie kierownikowi biura powiatowego ARiMR informacji o przemieszczeniu zwierząt, powoduje konsekwencje w postaci braku spełnienia przesłanek do przyznania płatności do bydła, podczas gdy przepisy prawa krajowego nie dopuszczają przyznania płatności do zwierząt (bydła), w odniesieniu do których stwierdzono niezgodności. Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty organ zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach organ wskazał na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania; ta jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła, a zatem NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, że sporządzone w sprawie uzasadnienie Sądu I instancji – będące podstawą jego konstatacji - całkowicie uniemożliwia jakąkolwiek ocenę stawianego zarzutu kasacyjnego, gdyż w motywach wyroku co prawda przytoczono konkretne regulacje, których jednak – w zakresie stosowania prawa materialnego odnośnie płatności do bydła – nie połączono logicznie z dokonanymi w sprawie ustaleniami faktycznymi. Na dodatek – co wynika z treści ujętej wyżej w cudzysłowie – jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Sąd I instancji stwierdza, że strona spełniła wszystkie warunki do uzyskania tej płatności, a z drugiej – dostrzegając naruszenie 7-dniowego terminu na zgłoszenie kierownikowi biura powiatowego ARiMR informacji o przemieszczeniu zwierząt – wskazuje, że uchybienie to "nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach regulujących przyznanie płatności bezpośrednich, stanowiąc jednocześnie ich naruszenie". Konstatacja ta została poczyniona w trybie art. 134 § 1 p.p.s.a. z pominięciem jakiejkolwiek próby oceny procesu dokonania subsumcji norm prawa materialnego – w obrębie płatności do bydła – przez organy obu instancji. Tymczasem – jak wynika to także z uzasadnienia Sądu I instancji (część historyczna) – organ II instancji przyjął, że w odniesieniu do 20 sztuk bydła stwierdzono nieprawidłowe (nieterminowe, bo przekraczające 7 dni) i sprzeczne z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U. 2019.1149) zgłoszenie w systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (skarżący nabył 20 szt. bydła 11 marca 2019 r. i przemieścił do własnego gospodarstwa, zaś stosownego wpisu w ww. systemie dokonano 20 marca 2019 r.), co skutkowało konsekwencjami wynikającymi z art. 31 ust. 2 i 3 Rozporządzenia nr 640/2014. Nie odmawiając Sądowi I instancji prawa do stosowania w praktyce treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że nie może on całkowicie – negując częściową zasadność stosowania norm prawa materialnego przez organy administracji publicznej – pominąć ten wątek (tj. przekroczenie 7-dniowego terminu na rejestrację bydła w systemie) w motywach rozstrzygnięcia; nie spełnia tych wymagań treść uzasadnienia ujęta w cudzysłowie, wyżej przytoczona. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie również wskazać, że Sąd I instancji nie odniósł się w najmniejszym stopniu także do argumentacji podniesionej przez skarżącego w skardze i w tym kontekście konieczne jest np. precyzyjne ustalenie, kiedy faktycznie wpłynęła do organu dokumentacja umożliwiająca wpis bydła w systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, a nie data dokonania tej czynności przez pracownika organu. Wszystko to – po sanacji stwierdzonych uchybień – winno znaleźć należyte odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu (o ile będzie ono wymagane), zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., z którego będzie wynikać także, dlaczego w sprawie Sąd zanegował możliwość stosowania treści art. 31 ust. 3 Rozporządzenia nr 640/2014, co stanowi zasadnie sformułowany zarzut kasacyjny. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi kasacyjnemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji w pierwszej kolejności winien odnieść się do argumentacji zawartej w skardze, dokonać przez ten pryzmat oceny trafności ustaleń faktycznych, a także ponownie zweryfikować prawidłowość mających w sprawie zastosowanie norm prawa materialnego, w tym przepisu wskazanego w zarzucie skargi kasacyjnej. Widząc potrzebę sanacji stwierdzonych uchybień, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W zakresie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze to, że uchylenie zaskarżonego wyroku nie zostało zawinione przez żadną ze stron postępowania.