I OSK 1254/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2382/10 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2382/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] komunalizująca nieruchomość na rzecz gminy C. Organy stanęły na stanowisku, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), bowiem na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wynikało to z faktu, że Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się tytułem prawnym zarządu do nieruchomości, gdyż przed ww. datą nie został wydany żaden akt administracyjny wymagany prawem, mający świadczyć o takim tytule. W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym Polskie Koleje Państwowe negowały należenie nieruchomości do organu stopnia podstawowego z uwagi na to, że nie było potrzeby badania prawa zarządu wobec tego, że własność mienia należała do Państwa, państwowe osoby prawne zarządzały wydzielonymi składnikami, a prawo to wynikało także z mocy przepisów regulujących powstanie, ustrój i funkcjonowanie tej osoby, zatem nie było konieczności potwierdzania go aktem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego, stwierdził, iż w sprawach dotyczących mienia nieruchomego, pozostającego w faktycznej dyspozycji Polskich Kolei Państwowych decydujące znaczenie ma legitymowanie się aktem administracyjnym ustanawiającym prawo zarządu, gdyż tytuł ten nie powstaje na podstawie przepisów ustalających funkcjonowanie Przedsiębiorstwa. Z akt sprawy zaś nie wynika, aby Polskie Koleje legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. prawem zarządu do nieruchomości, będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego. Reprezentowane przez radcę prawnego, Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wniosły skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie: – naruszenie przepisów prawa materialnego przez: • błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 – dalej: ustawa komunalizacyjna) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (dalej: u.g.g.i w.n.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; • błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego; • błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego; • błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji PKP"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować; • błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (dalej: ustawa o PKP), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalna normę, będąca podstawa przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)"; – naruszenie przepisów postępowania: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencje istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego; • art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi – iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego; • art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ ustawy procesowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie były decyzje komunalizacyjne na rzecz Gminy C. nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191), dalej: "ustawa komunalizacyjna", tj. jej art. 5 ust. 1. Zgodnie z nim mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Istotnym zatem w sprawie było ustalenie czy w dniu 27 maja 1990 r. (wejścia w życie ustawy) mienie położone w Gminie Z. należało do rady narodowej albo terenowego organu i czy na przeszkodzie komunalizacji nie stały okoliczności wskazane w dalszych przepisach ustawy, tj. art. 11. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu, że przesłanki art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej zostały spełnione, a przeszkód do komunalizacji nie było. Podstawowym zagadnieniem było w sprawie ustalenie czy Polskie Koleje Państwowe na dzień 27 maja 1990 r. legitymowały się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej, czy też, że władanie tą nieruchomością było tylko faktyczne. Istotą zatem było stwierdzenie stanu prawnego, stan faktyczny bowiem przeszkodą komunalizacji tego mienia nie mógł być. Bezsporne w sprawie jest, że mienie stanowiło na dzień 27 maja 1990 r. przedmiot prawa własności Skarbu Państwa, jest też, że pozostawało w faktycznym władaniu Polskich Kolei Państwowych. Jednak konieczne był wykazanie przez Koleje tytułu prawnego do tej nieruchomości, wydanego na podstawie i zgodnie z przepisami wówczas obowiązującymi. Stosownie do nich o tytule prawnym, prawie zarządu, bo o taki tu chodzi, przesądzało istnienie aktu administracyjnego indywidualnego, dotyczącego konkretnej nieruchomości. Prawo zarządu nie mogło być domniemane, wynikać z przepisów ogólnych, dotyczących utworzenia, organizacji i funkcjonowania Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a już zwłaszcza wydanych po tej dacie. Jakkolwiek przepisy ogólne dotyczące Kolei przewidywały, że zarządzają one mieniem państwowym, to jednak z przepisów dotyczących gospodarowania nieruchomościami wynikało, w jaki sposób powstaje tytuł prawny zarządu do konkretnie omawianej nieruchomości, a nie mienia jako takiego. Tylko bowiem tytuł prawny co do indywidualnie opisanej w nim nieruchomości mógł stanowić podstawę wpisu do ksiąg wieczystych, przepisy ogólne zaś takiej podstawy stanowić nie mogły. W sprawie organy i Wojewódzki Sąd uznały, że skarżące Polskie Koleje Państwowe nie posiadały na dzień 27 maja 1990 r. aktu administracyjnego ustanawiającego prawo zarządu do nieruchomości, z czym należy się zgodzić. Skutkiem braku takiego tytułu po stronie Kolei była komunalizacja mienia. Podkreślić należy, że komunalizacja mienia jest przeniesieniem tytułu własności mienia między podmiotami publicznymi – Skarbem Państwa a właściwą gminą, co pociąga taki skutek dla Polskich Kolei Państwowych, że aktualny właściciel będzie władny regulować tytuł prawny Kolei do tego mienia. Z powyższych przyczyn należało uznać, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i oddalić ją na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).