I SA/Wa 706/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Łukasz Trochym Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister") decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] lipca 2020 r. nr [...], o odmowie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako część działki nr [...], o pow. [...] ha (odpowiadającym projektowanym działkom nr [...] i nr [...]) (dalej: "nieruchomość"). W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Zarząd Powiatu [...], wystąpił do Wojewody o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej: "ustawa z 13 października 1998 r.", decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez uprawniony podmiot prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie [...], jedn. ewid. [...], zajętych według wnioskodawcy pod drogę powiatową [...]. Rozporządzeniem Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: (...)[...] (...) (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.), droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Natomiast na mocy art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie umieszczone w załącznikach do Rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), stały się 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Jako, że droga ta nie figuruje w tym załączniku, stała się z tym dniem drogą powiatową. Obecnie droga ta nosi numer [...] relacji [...]. Wojewoda, działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., decyzją z [...] lipca 2020 r., odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zarząd Powiatu [...]. Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy, Minister nie znalazł podstaw do odmiennej oceny niż w decyzji Wojewody. Wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 następowało zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Decyzja ma charakter deklaratoryjny, potwierdza zaistnienie, z mocy samego prawa, skutku wywłaszczeniowego w stosunku do prywatnych nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne i pozostających w tej dacie we władaniu publicznoprawnym. Minister wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy prawomocnej decyzji Wojewody z [...] maja 1993 r. nr [...], wydanej na podstawie art.18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dniu [...] grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości była Gmina [...]. Decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] o pow. [...] ha uległa podziałowi na działkę nr [...] o pow. [...] ha oraz działkę nr [...] o pow. [...] ha. Działka nr [...] objęta księgą wieczystą [...], operatem geodezyjnym z projektem podziału nieruchomości przygotowanym w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2018 r. pod nr [...], dzieli się na działkę nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Powołany operat geodezyjny nie został zatwierdzony odrębną decyzją podziałową, w związku z tym rozstrzygnięcie Wojewody dotyczy całej działki nr [...]. Minister wskazał, że na mocy ww. decyzji Starosty właścicielem działki nr [...] stał się Powiat [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. W ocenie Ministra powyższe oznacza, że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własności jednostki samorządu terytorialnego. Wobec niespełnienia pierwszej z przesłanek wskazanych w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Minister nie badał występowania dalszych przesłanek. Podkreślił, że przesłanki określone w powołanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...] (dalej: "Skarżący") zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwe na podstawie ww. przepisu, nabycie własności nieruchomości przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego (w realiach niniejszej sprawy - Skarżącego) w sytuacji gdy na dzień 31 grudnia 1998 r. była ona własnością innej jednostki samorządu terytorialnego (w realiach niniejszej sprawy - Gminy [...]). Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącego, art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nie może stanowić podstawy do nabycia nieruchomości zajętej pod drogę zarządzaną przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, jedynie wtedy gdy na dzień 1 stycznia 1999 r. nieruchomość ta stanowiła własność tej konkretnej jednostki. Trudno bowiem stwierdzać nabycie własności na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy jednostka ta stała się już wcześniej jej właścicielem na innej podstawie prawnej. Podkreślił, że stosując zasady wykładni celowościowej i biorąc pod uwagę zamysł, jakiemu służyć ma ww. art. 73, to jest regulacji stanów prawnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne i doprowadzenia do wyeliminowania sytuacji w której zarządca drogi publicznej nie jest równocześnie właścicielem nieruchomości, na której usytuowana jest dana droga pozwala uznać, iż takie nabycie nieruchomości przez Skarżącego jest prawnie dopuszczalne. Zdaniem Skarżącego niezasadnym jest traktowanie tylko i wyłącznie, że przepis ten reguluje kwestie przejęcia własności drogi publicznej przez podmiot publicznoprawny w odniesieniu do nieruchomości, która jest własnością niepubliczną. Podkreślił, że jest bowiem sytuacją wadliwą, w której własność nieruchomości należy do innej jednostki samorządu terytorialnego, niż jednostka której organ wykonawczy jest zarządcą drogi. Tym samym, należy uznać iż brzmienie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. pozwalają na nabycie własności nieruchomości stanowiącej w dacie 31 grudnia 1998 r. własność innej jednostki samorządu terytorialnego. Podniósł, że przyjęcie zastosowanej przez organ wykładni prowadzi do niekorzystnego stanu rozbieżności między publicznym władztwem nad drogą a własnością nieruchomości, na jakich droga ta jest usytuowana. Nie jest możliwe przekazywanie własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, z wykorzystaniem instytucji cywilnoprawnych np. umowy darowizny. Tym samym, wykluczenie i pozbawienie możliwości nabycia nieruchomość od innej jednostki samorządu terytorialnego, w trybie administracyjnym, uniemożliwia w praktyce uregulowanie kwestii własnościowych pod drogi których zarządcą jest inna jednostka samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przywołany przepis określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Gminy [...] na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody z [...] maja 1993 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz treści księgi wieczystej nr [...]. Ponieważ nabycie to nastąpiło przed 31 grudnia 1998 r., organy prawidłowo uznały, że nie została spełniona przesłanka nie pozostawania nieruchomości we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, co wyklucza zastosowanie art. 73 § 1 ww. ustawy. Decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym i jest dla innych organów wiążąca. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach. Natomiast istota zagadnienia sprowadzała się do właściwej interpretacji przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Konkretnie zaś problem polegał na tym, czy na podstawie powyżej regulacji prawnej dopuszczalne było nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w sytuacji, gdy nieruchomość ta w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność innej jednostki samorządu terytorialnego. Wbrew zarzutom skargi przepis art. 73 ust. 1 jest jasny i nie wymaga innej wykładni niż literalna. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i dorobku doktryny dokonywanie wykładni ma na celu ustalenie sensu i znaczenia normy prawnej. Wykładnia systemowa i funkcjonalna pełnią wobec wykładni językowej funkcję pomocniczą. Przeważająca część przedstawicieli doktryny uważa, że jeżeli wykładnia językowa pozwala na sformułowanie jednoznacznych tez, stosowanie kolejnych wykładni jest zbyteczne. Sąd w tym składzie pogląd ten podziela. Wykładnia funkcjonalna, określana też mianem celowościowej lub teleologicznej polega na takim odczytaniu normy by była ona zgodna z celem dla którego ta norma powstała. W przypadku wykładni naczelną zasadę pełni zasada clara non sunt interpretanda, zgodnie z którą to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji. Zgodnie z tą łacińską paremią w sytuacji gdy wykładnia językowa pozwala na jednoznaczne ustalenie znaczenia normy prawnej nie ma konieczności sięgania do pozostałych wykładni. Stosowanie pozostałych wykładni to przecież nic innego jak sięgnięcie do innych norm zawartych w innych aktach normatywnych czy skonfrontowanie badanej normy z całym systemem prawa (wykładnia systemowa) albo zbadanie normy pod kątem celów jakim ma służyć (wykładnia celowościowa) - (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 430). Sądowi znane są wyroki NSA, z których wynika, że przy odkodowywaniu treści normy prawnej należy sięgać nie tylko do wykładni językowej ale i pozostałych (np. wyrok NSA z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 93/08). Jednocześnie zwraca uwagę, że np. w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, nr 1, poz. 47), tenże wyraził pogląd, iż "w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Należy jednak podkreślić, że zasada wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją nie może prowadzić do podważania jednoznacznego rezultatu wykładni językowej". Analiza literalna treści normy jasno wskazuje, że ustawodawca tryb ten przewidział dla podmiotów, które 31 grudnia 1998 r. wykonywały władztwo publiczne nad drogą w sytuacji, w której podmiotem ubiegającym się o nabycie jest ten sam podmiot, który włada gruntem, a grunt ten nie stanowi własności publicznej, czy to Skarbu Państwa, czy samorządu terytorialnego. Nawet przyjmując, za Skarżącym konieczność zastosowania wykładni celowościowej, w ocenie sądu wykładnia ta nie prowadzi do takiego wniosku jak wskazywany przez Skarżącego. Celem ustawy reformującej administrację publiczną było stworzenie nowych podmiotów władzy publicznej w miejsce dotychczasowych jednostek, wyposażenie tych podmiotów w majątek i stworzenie mechanizmów pozwalających na niezakłócone przejęcie nowych obowiązków. Jak się wskazuje w uzasadnieniu projektu ustawy (w LEX) w ślad za zadaniami, jednostkami i pracownikami przewidziano nabycie przez nowe jednostki samorządu terytorialnego mienia niezbędnego do wykonywania ich zadań – w tym mienia z mocy prawa. Powiat [...] powstał w ramach reorganizacji administracji publicznej w 1999 r. i generalnie spełniałby kryteria celowościowe. Ustawodawca jednak w art. 73 § 1 ustawy z 13 października 1998 r. jasno wskazał, że nabycie z mocy prawa dotyczy tych nieruchomości których tytuł prawny nie jest uregulowany na rzecz podmiotów władających z ograniczeniem jednak, że sytuacja ta nie dotyczy gruntów o uregulowanym stanie własności czy to na rzecz Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. Za takim rozumienie tego przepisu przemawia także i to, że ustawa przewiduje nabycie prawa własności z mocy prawa za odszkodowaniem. Trudno sobie zatem wyobrazić sytuację w której jeden organ administracji publicznej byłby zobowiązany do zapłaty odszkodowania na rzecz innego organu administracji publicznej. Odszkodowanie przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowi bowiem rekompensatę za przejęcie w tym trybie nieruchomości i co do zasady to na wniosek właściciela nieruchomości ustalane i wypacane jest odszkodowanie zgodnie z art. 73 ust. 4 tej ustawy. Poza tym złożenie wniosku o odszkodowanie jest ograniczone terminem. Potwierdzeniem powyższego rozumowania jest wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2973/14 z którego jasno wynika, że wolą ustawodawcy było, aby skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odnosić do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność publiczną. Skoro nieruchomość, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Gminy [...], to stosownie do art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. należało odmówić stwierdzenia jej nabycia z mocy prawa 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy zasadnie Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Zarzuty sformułowane w skardze uznać należy za chybione. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Z uzasadnienia wynika, jakimi przesłankami kierował się organ wydając decyzję, wyjaśnia podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim rozstrzygnięciem przemawiają. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji.