III OW 30/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. Starosta [...] zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2020 r. dotyczącego przeprowadzenia kontroli na terenie zakładu F. w m. [...] przez wskazanie Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego jako organu właściwego w sprawie. Starosta [...] decyzją znak [...] z [...] marca 2017 r., udzielił F. zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zaś decyzją znak [...] z [...] marca 2015 r. zezwolenia na zbieranie odpadów. Pismem z [...] lipca 2020 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w [...] z prośbą o przeprowadzenie kontroli na terenie Z. w m. [...]. Pismem z [...] lipca Marszałek przekazał ww. pismo Staroście wskazując, że w związku z decyzją Starosty [...] znak [...] z [...] marca 2017 r. udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów M.B. prowadzącemu działalność pn. [...] w m. [...], organem właściwym do przeprowadzenia kontroli w zakresie gospodarowania odpadami jest Starosta. W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał na teść art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592 i z 2019 r. poz. 1579), art. 41 ust. 3 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 i 875), dodanego w art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592), która weszła w życie 5 września 2018 r., wyjaśniając, że organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, jest marszałek. Następnie wyjaśnił, iż [...] maja 2020 r. wpłynęła informacja od pełnomocnika M.B. wraz z potwierdzeniem pocztowym nadania wniosku w dniu [...] marca 2020 r. oraz potwierdzeniem przyjęcia wniosków o zmianę posiadanych zezwoleń przez Urząd Marszałkowski w [...] w dniu [...] marca 2020 r. Ponadto wskazał, iż zgodnie z art. 379 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219), marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. W odpowiedzi na wniosek Marszałek wniósł o oddalenie wniosku, ewentualnie o rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie, iż organem właściwym jest Starosta. W uzasadnieniu wskazano, że gospodarowanie odpadami przez przedsiębiorcę na terenie zakładu w m. [...], usankcjonowane jest decyzjami Starosty [...]. Następnie Marszałek przytoczył treść art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.) wskazując, iż M.B. [...] marca 2020 r. nadał w placówce urzędu pocztowego przesyłki z wnioskami o zmianę w trybie art. 14 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, ww. decyzji Starosty, które to pismo zaadresowane było do Marszałka w związku ze zmianą właściwości w zakresie wydawania, a co za tym idzie również zmieniania zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dalej wyjaśnił, iż zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach), a także do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów m.in. dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach). Ponadto wyjaśnił, iż wnioskodawca wskazał we wniosku o zmianę decyzji na zbieranie odpadów, iż maksymalna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowych w okresie roku przekracza 3000 Mg. W zakresie przetwarzania odpadów, z treści decyzji Starosty wynika, że instalacja do przetwarzania odpadów ma moc przerobową większą niż 10 Mg na dobę, a więc stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, wyszczególnione w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Marszałek wskazał także, iż wnioski M.B. zostały sprawdzone pod względem formalnym i w konsekwencji wniosek o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów, w związku z nieuzupełnieniem w terminie braków formalnych został pozostawiony bez rozpoznania. Jednocześnie organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw jest to równoznaczne z wygaśnięciem zezwolenia na zbieranie odpadów wydanego przez Starostę. Wyjaśnił również, że w zakresie wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku - postępowanie w sprawie zmiany decyzji nie zostało jeszcze wszczęte. W konsekwencji Marszałek przyjął, iż w obecnym stanie prawnym zezwolenie na zbieranie odpadów wydane przez Starostę wygasło, natomiast przetwarzanie odpadów przez przedsiębiorcę w m. [...], przy ul. [...], usankcjonowane jest decyzją Starosty z [...] marca 2017 r., zmienioną decyzją Starosty z [...] lutego 2018 r., znak: [...] wskazując jednocześnie, iż jest to jedyna obowiązująca w obiegu prawnym decyzja określająca warunki gospodarowania odpadami na tym terenie. Dodatkowo organ wskazał, iż nie ma wiedzy co do prowadzenia przez przedsiębiorcę gospodarowania odpadami w miejscowości [...] przy ul. [...], zaś Wójt wniósł również o kontrolę tego miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwym do rozstrzygnięcia tego typu sporów jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a spór rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (por. art. 15 § 2 p.p.s.a.). Spór o właściwość dotyczy właściwości rzeczowej organu. Spór ten powstał na tle ustalenia właściwości organu do rozpatrzenia wniosku Wójta Gminy [...], który wystąpił do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o przeprowadzenie pilnej kontroli w miejscowości [...] przy ul. [...] i ul. [...] z uwagi na gromadzenie tam bardzo dużej ilości balotowanych tworzyw sztucznych. Rzecz jednak w tym, że podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie ustaleń co do stanu faktycznego wywołującego spór kompetencyjny pomiędzy organami administracji publicznej. Dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną, i wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). Sytuacja, w której ustaleń takich nie poczyniono bądź nie zrobiono tego jednoznacznie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2004 r., II OW 110/04, ONSAiwsa z 2005, nr 2, poz. 46). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ rozstrzygające znaczenie dla wskazania organu właściwego w sprawie z wniosku Wójta Gminy [...] ma dokonanie ustaleń faktycznych. W sprawie organy toczące spór kompetencyjny nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń faktycznych, nie przeprowadzając żadnego postępowania dowodowego. Sprawa bowiem dotyczy dwóch nieruchomości, przy czym nie ustalono, czy na obydwu tych nieruchomościach prowadzona jest działalność gospodarcza w oparciu o wydane decyzje. W szczególności w okolicznościach rozpoznawanego wniosku nie wiadomo nic o statusie podmiotu mającego negatywnie oddziaływać na środowisko, jeśli chodzi o nieruchomość położoną przy ul. [...] w [...], a może to przecież mieć istotne znaczenie dla określenia kompetencji właściwego organu. Z mocy art. 362 ust. 1 u.o.ś. wynika, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego, kompetencja do wydania decyzji w tym aspekcie należy do starosty (por. art. 378 ust. 1 u.o.ś.). Z kolei zgodnie z art. 363 u.o.ś. wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko Zgodnie zaś z art. 379 ust. 1 u.o.ś. marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów. Z mocy zaś art. 379 ust. 5 cyt. ustawy wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa występują do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli organy te stwierdzą naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy. W odniesieniu zaś do wniosku dotyczącego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nie wiadomo czy chodzi o kontrolę w zakresie zbierania, czy też przetwarzania odpadów. Ze wstępnych informacji wynika, że decyzja na zbieranie odpadów wygasła, choć brak jest konkretnych ustaleń z zakresu tej okoliczności. Zmiana decyzji w zakresie przetwarzania odpadów, jak wynika, z akt sprawy należy natomiast do właściwości Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że o sporze kompetencyjnym możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07, LEX nr 384675). W tym miejscu trzeba wskazać, że ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo o załatwienie określonej sprawy. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy z zakresu administracji publicznej, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi jego zdaniem właściwemu w sprawie, a następnie - gdy i ten organ uzna się za niewłaściwy - wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W przeciwnym razie wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim wnioskiem należy uznać za przedwczesne. Skoro w przedmiotowej sprawie żaden z organów pozostających w sporze nie przeprowadził jakichkolwiek czynności pozwalających na ustalenie stanu faktycznego, z którego można by wnioskować o kompetencji organu w zakresie ochrony środowiska, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, działając na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a.