I OSK 2636/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O.-S. i J.O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 754/17 o odrzuceniu skargi J.O.-S. i J.O. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 754/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.O.-S. i J.O. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2017 r. nr [...]w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane w związku z zażaleniem wniesionym przez skarżących w trybie art. 37 § 1 kpa. Sąd I instancji mając na uwadze zakres kontroli działalności organów administracji publicznej wykonywany przez sądy administracyjne wyrażony w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") stwierdził, że sądy te nie posiadają kompetencji do kontrolowania działalności organów administracji w innym niż wskazany w tym przepisie zakresie. Następnie Sąd podkreślił, że postanowienie określone w art. 37 § 2 kpa nie należy do aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., bowiem nie jest to postanowienie, na które służy zażalenie, kończące postępowanie czy orzekające co do istoty sprawy. Oznacza to, że postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, zaskarżając je w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iz nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu uznające zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione, w sytuacji, gdy tego typu skarga jest skargą na bezczynność organu administracji publicznej; 2) art. 52 § 2 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sytuacji wyczerpania środków zaskarżenia skarżącym nie służy skarga do sądu administracyjnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które należy uznać za niezasadne. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec tego kiedy sprawa wywołana wniesioną skargą wykracza poza zakres kompetencji sądu administracyjnego należy taką skargę odrzucić. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia skargi tj. na 19 kwietnia 2017 r. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto w myśl art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Analiza ww. katalogu aktów, czynności i bezczynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego prowadzi do wniosku, że rozpoznanie skargi na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2017 r. w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 37 § 2 kpa. Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis ten ma na celu likwidację przewlekłości postępowania w trybie administracyjnym. Podczas tego postępowania organ nie wypowiada się merytorycznie o kwestii spornej. W tym postępowaniu ocenia się jedynie czy postępowanie przed organem administracyjnym I instancji jest prowadzone przewlekle ,czy przestrzega się określonych w kpa oraz przepisach szczególnych terminów wydawania decyzji. Nie rozstrzyga się istoty sporu. Podkreślić należy, że art. 37 kpa nie określa, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia rozpoznający zażalenie na przewlekłość organu, który winien rozstrzygnąć sprawę, ma zażalenie to rozstrzygnąć. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 kpa wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 kpa. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie, bowiem Kodeks postępowania administracyjnego jego nie przewiduje (art. 141 § 1 kpa. Postanowienie to zatem - wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie - nie mogło podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem orzeczeniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był odrzucić wniesioną od ww. postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę, jako niedopuszczalną. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wykazuje, że Sąd I instancji odrzucił skargę z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego mimo wadliwie powołanej podstawy prawnej, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a nie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Uchybienie to jednak nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Ponadto nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że Sąd I instancji powinien rozpatrzyć skargę na bezczynność organu administracji publicznej. Wskazać bowiem należy, że skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze wyraźnie wskazali, że jest to skarga na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2017 r. Brak było zatem podstaw do uznania, że skarga wniesiona przez skarżących stanowi w istocie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Podkreślić należy, że w art. 57 § 1 P.p.s.a. zostały określone wymogi, jakie powinna spełniać skarga do sądu administracyjnego. Wynika z nich m.in. obowiązek strony polegający na konieczności określenia: zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; czy określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego. Powyższy przepis jest konsekwencją zasady skargowości, co oznacza, że tylko strona skarżąca może wskazać przedmiot zaskarżenia, który podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Ani sąd, ani organ administracji, za pośrednictwem którego strona wniosła skargę, ani ktokolwiek inny, nie jest uprawniony do określenia przedmiotu zaskarżenia za skarżącego. To skarżący decyduje, który konkretnie akt lub czynność albo bezczynność będą przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.