II GSK 1570/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1711/10 w sprawie ze skargi W. S.-W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1711/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S.-W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2010 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: W.-M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] marca 2010 r. nałożył na W. S.-W. karę pieniężną w łącznej kwocie 15.000 zł za naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.t.d". W. S.-W. w dniu 19 kwietnia 2010 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z [...] maja 2010 r. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że stosownie do art. 93 ust. 5 u.t.d. od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje stronie odwołanie w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W razie przekroczenia terminu do wniesienia odwołania decyzja staje się ostateczna. Decyzja organu I instancji została stronie prawidłowo doręczona 3 kwietnia 2010 r. Przesyłka zawierająca decyzję była podwójnie awizowana. Zatem termin do wniesienia odwołania upływał w sobotę 17 kwietnia 2010 r. Strona nadała odwołanie listem poleconym na poczcie w poniedziałek 19 kwietnia 2010 r. Skoro tak, to uchybiła 14-dniowemu terminowi przewidzianemu przez u.t.d. na odwołanie się od decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W. S.-W. wniosła o uchylenie postanowienia GITD. Stwierdziła, że 17 kwietnia 2010 r. przypadł w sobotę. Pracownik jej firmy, który miał nadać odwołanie od decyzji z [...] marca 2010 r. nie miał takiej możliwości, ponieważ wszystkie urzędy pocztowe zlokalizowane w miejscu jego zamieszkania były w sobotę zamknięte. Odwołanie nadał, zatem w poniedziałek 19 kwietnia 2010 r. W ocenie skarżącej, jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy termin wydłuża się. W takiej sytuacji za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy – w niniejszej sprawie 19 kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi. Potrzymał dotychczas wyrażoną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 grudnia 2010 r. uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została stronie prawidłowo doręczona 3 kwietnia 2010 r. Termin do wniesienia dowołania od decyzji upłynął 17 kwietnia 2010 r. – w sobotę, zaś odwołanie wniesiono w poniedziałek 19 kwietnia 2010 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Przepisy k.p.a. nie zawierają definicji "dnia ustawowo wolnego od pracy". Podstawą prawną ustalenia dnia wolnego od pracy jest wyłącznie ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 6, poz. 297 ze zm.) dalej powoływana jako "u.d.w.p.", która jednak nie określa, iż soboty (wszystkie) są dniami ustawowo wolnymi od pracy. Takie uregulowanie znalazło się dawniej w art. 161 § 4 Ordynacji podatkowej. Co prawda w k.p.a. nie obowiązuje norma przyjęta w Ordynacji podatkowej, ale pomimo to w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, że sobota jest dniem równoważnym z dniem ustawowo wolnym od pracy. Za przyjęciem tego poglądu przemawiała wykładnia funkcjonalna art. 57 § 4 k.p.a. Znalazła ona wyraz m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2001 r., sygn. akt FPS 7/00, publik. ONSA z 2001 r. nr 4, poz. 149. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że w prawie polskim są dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z u.d.w.p. i te, które wynikają z zasady pięciodniowego tygodnia pracy przyjętej w Kodeksie pracy. Pięciodniowy tydzień pracy ma, zatem charakter ustawowy i powszechny, natomiast w praktyce dniem wolnym do pracy jest z reguły sobota. Strona ma w takim dniu ograniczoną możliwość nadania pisma w polskim urzędzie pocztowym stosownie do art. 57 § 5 k.p.a., z uwagi na ograniczony zakres ich funkcjonowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował pogląd wyrażony w uchwale NSA i dodatkowo, na poparcie zajętego stanowiska, przytoczył treść przepisu art. 83 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", z którego, podobnie jak wcześniej z analogicznej normy Ordynacji podatkowej wynika, że jeżeli ostatni dzień terminu przypada w sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Dlatego też strona postępowania administracyjnego może pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że sobota jest traktowana jak dzień ustawowo wolny od pracy nie tylko w postępowaniu przed sądem administracyjnym, ale także w postępowaniu przed organami administracji publicznej, prowadzonemu w trybie k.p.a. W konkluzji Sąd stwierdził, że wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji 19 kwietnia 2010 r. w poniedziałek zamiast w sobotę 17 kwietnia 2010 r., było prawidłowe i uznać należało, iż strona dochowała terminu do wniesienia tegoż odwołania. II Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zgodził się z tym wyrokiem i skargą kasacyjną zaskarżył go w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną organ opierając się na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 57 § 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że strona może pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że sobota jest traktowana, jako dzień ustawowo wolny od pracy w postępowaniu przed organami administracji publicznej, które w rezultacie doprowadziło do uchylenia powyższego postanowienia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 57 § 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że z uwagi na fakt, że w sobotę strona ma ograniczoną możliwość nadania pisma w polskim urzędzie pocztowym, należy zatem potraktować powyższy dzień, jako dzień ustawowo wolny od pracy. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną organ stwierdził, że art. 57 § 4 k.p.a. nie wskazuje soboty, jako dnia ustawowo wolnego od pracy czy też dnia równoważnego mu. Nie można, więc zgodzić się z wykładnią celowościową przepisu art. 57 § 4 k.p.a. zaprezentowaną w uchwale 7 sędziów NSA z 25 czerwca 2001 r., sygn. akt FPS 7/00. Unormowania dotyczące soboty w innych aktach prawnych, w świetle wykładni porównawczej, powinny prowadzić do wniosku, że gdyby ustawodawca objął sobotę przepisem art. 57 § 4 k.p.a. – to, podobnie jak swego czasu w przepisie Ordynacji podatkowej, i obecnie w p.p.s.a., znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu bez znaczenia dla załatwienia tej sprawy jest – w świetle art. 57 § 4 k.p.a. – ograniczone funkcjonowanie urzędów pocztowych w sobotę, w G., gdzie skarżąca wykonuje działalność gospodarczą. G. jest, bowiem dużym miastem i trudno sobie wyobrazić, aby właśnie w sobotę zaistniały nadmierne trudności z nadaniem na poczcie listu poleconego. Argumentacja skargi kasacyjnej została zilustrowana orzecznictwem sądów administracyjnych (w tym NSA i WSA) oraz Sądu Najwyższego. Wnoszący skargę kasacyjną organ cytował następujące orzeczenia, które w jego ocenie potwierdzają zasadność zarzutów kasacyjnych: wyrok NSA z 30.03.2006 o sygn. akt II GSK 401/05, wyrok WSA w Warszawie z 12.08.2009 o sygn. akt I SA/Wa 135/09, wyrok WSA w Krakowie z 17.02.2009 o sygn. akt III SA/Kr 940/08 i uchwałę składu 7 sędziów SN z 25.04.2003 o sygn. akt III CZP 8/03, w której SN stwierdził, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 115 k.c. w związku z art. 165 § 1 k.p.c. i nadał jej moc zasady prawnej. W konkluzji pełnomocnik organu stwierdził, że z wymienionych powodów zaskarżony wyrok narusza prawo i powinien zostać uchylony. W. S.-W. nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Szczegółowe zasady obliczania terminów określa art. 57 § 1–4 k.p.a. Początkowo utrwaliła się linia orzecznictwa sądowego nieuznająca soboty za dzień ustawowo wolny od pracy. Uzasadniano to faktem, że wolne soboty były wprowadzane i ustalane w drodze zarządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej wydawanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 150 Kodeksu pracy. W znowelizowanym Kodeksie pracy, przepis art. 129 § 1 stanowi, że czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 4 miesięcy. To uregulowanie pozwoliło przyjąć tezę, w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 25 czerwca 2001 r., sygn. akt FPS 7/00, że: "Jeżeli dzień wolny od pracy w pięciodniowym tygodniu pracy /art. 129 par. 1 i art. 129[7] Kodeksu pracy w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 1 marca 2001 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy - Dz. U. nr 28 poz. 301/ przypada w sobotę /nie objętą ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy - Dz.U. nr 4 poz. 28 ze zm./, to dzień ten należy uznać za równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 par. 4 Kpa w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.". W Ordynacji podatkowej w art. 12 § 5 przyjęto wprost, że każda sobota, niezależnie od tego, czy jest to dzień ustawowo wolny od pracy, traktowana jest tak jak dzień ustawowo wolny od pracy, czyli dzień, w którym nie płyną terminy wymienione w art. 12 tej ustawy. Również ustawa - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, w art. 83 § 2 wprowadziła wyjątek od zasady przewidzianej w art. 115 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.c." i z dniem ustawowo wolnym od pracy zrównała wszystkie soboty. Jeżeli więc ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia ta wywoływała wątpliwości, które ostatecznie zostały wyjaśnione w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, publik. ONSAiWSA z 2011 r. nr 5, poz. 95. Zgodnie z tezą tej uchwały "sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.". W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że: "uznawanie, iż w świetle art. 57 § 4 k.p.a. sobota winna być traktowana, jako dzień powszedni byłoby jaskrawo sprzeczne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Co prawda w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów cywilnych na gruncie prawa cywilnego – w świetle art. 115 k.c. – sobota jest traktowana tak jak każdy dzień powszedni, ale prawo cywilne jest odrębną od prawa administracyjnego gałęzią prawa, charakteryzującą się odmiennością przyjmowanych rozwiązań prawnych, a także ze względu na swoje korzenie wywodzące się z prawa rzymskiego, pewnym konserwatyzmem przyjmowanych rozwiązań i formułowanych poglądów. Zauważyć przy tym należy, iż niebagatelne znaczenie dla kwestii zachowania terminu musi mieć fakt, iż w procesie cywilnym, o wiele częściej niż w postępowaniu administracyjnym, uczestnicy tego procesu korzystają z usług adwokatów bądź radców prawnych. Tak, więc także z tej przyczyny niebezpieczeństwo uchybienia terminu upływającego w sobotę może być w praktyce o wiele niższe niż w postępowaniu administracyjnym.". Mając powyższe na uwadze zarzut błędnej wykładni art. 57 § 4 i 5 k.p.a. okazał się pozbawiony usprawiedliwionych podstaw i skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.